新农村建设的近忧远虑

　　乡镇政府在新农村建设中的作用

　　嘉宾：

　　赵树凯：国务院发展研究中心研究员

　　王思斌：北京大学社会学系教授

　　张红宇：农业部产业政策与法规司巡视员

　　蔡小华：中共庆元县委书记

　　乡村治理是新农村建设的一个重要的通道，乡镇政府在乡村治理中承担了重要的责任。但现在很多乡镇政府都感到越来越难办，这中间有什么样的原因？

　　赵树凯：新农村建设的一个重要的政策着力点就是以工补农，以城带乡。体现在具体的政策上，就是加大财政对于农村建设的投入。政府要在农村增加投入，要办很多事情，比方新型合作医疗、基础教育、基础设施等等。那么这里面就有一个问题，就是怎么样来办这些事情，钱怎么样花，事怎么样办。现在的工作远远比以前从农村收取税费工作要复杂得多。收税就是加强监管，比较简单，但是要把钱放下去，把这个事办好，就要做更多的工作。所以我想，新农村建设把钱花好，把事办好，就是乡村治理的一个非常重要的工作，或者说把政策执行好就是乡村治理的主要内容。

　　王思斌：农村有几个问题：人的问题、钱的问题、田的问题、地的问题。其中钱的问题很重要，没有中央对新农村建设的支持，没有各个行业对新农村建设的支持，我觉得农村脱贫致富很难。但我认为钱不是最主要的问题，最重要的还是人的问题，是谁在做这个事情，目前来看离不开乡镇政府治理和村民自治相结合这条道路。

　　现在的农民具有生产经营上的自主权，同时又有流动的自由，而且当今信息传播非常快，中央的文件可以通过电视很快掌握。这样的形势下乡镇政府该用什么方式来和农民打交道？

　　赵树凯：改善治理需要政府创新，改善乡村治理的核心是改善政府的自身制度。但是，我们也看到现在的政府体制还存在着一些问题，还不能适应新农村建设的需要，或者说新农村建设需要政府加快创新。那么政府存在那些问题呢？首先，如果我们看一个基层政府的日常工作，你会发现它有很多工作是在空转，或者是做一些很形式化的工作，没有太多的实际的意义，就是因为政府的定位还是不够准确，有相当大一块的工作放在了包装典型，汇报经验等事情。其次，我们看到政府特别是基层政权对乡村村庄的基础控制还是不强，总以为农民比较“笨”，村庄干部比较“笨”，所以用非常具体的、非常僵化的指标和管理办法来管这个乡村，把这个乡村当成政府的一个部门来管，把村级组织的干部当成公务员来管，这也带来了很多的问题。所以，我认为，改善乡村职能，基层政府首先自身要改善、要创新。

　　张红宇：政府在发展农业组织方面一定要有所作为，基层政府应为农民搭建平台，包括信息平台。农民毕竟是千家万户，数以亿计的，市场信息瞬息万变，怎么样给农民提供一个有效的信息，包括给农民的组织提供有效的信息，这个也是政府义不容辞的责任。

　　除此外，政府还应该为农民组织创造一个有效、有利的外部环境。这个外部环境包括对农业的投入，包括对农业生产生活条件的改善。比如农田基础设施建设，政府在这方面加大投入是不是对农民专门从事生产方面的合作社更有利？政府也可以在疫病的防控方面改善更多，更有利于农民在畜牧业的发展方面成立新的机构。比如禽流感，如果政府在禽流感的疫病的防治方面有所作为的话，这对于农民发展畜牧业，成立畜牧业方面的经营组织更有利。所以政府完全是可以有所作为的，在这方面，应该是前途无限的。

　　一些乡镇干部由于长期应付于行政事务，服务“三农”和建设新农村的本领相对欠缺，在“干什么、怎么干”的问题上产生了迷惘和困惑。在这一方面浙江省庆元县的技能型乡镇政府建设取得了相当大的成就，庆元县的经验是什么？

　　蔡小华：2004年初，庆元县委提出在全县范围内开展“培养技能型乡镇干部，建设技能型乡镇政府”工作。技能型乡镇政府建设的主要内容有：(一)把乡镇党委政府在新时期的主要职能定位在服务经济发展、管理社会事务、提供公共服务、维护社会稳定和加强基层党建等五个方面，使之更加切合当前新农村建设工作实际。(二)按照“‘三农’需要什么，干部学习什么”的思路，把公共知识、岗位需求技能及本地主导产业发展技能确定为干部的必学技能。(三)以服务中心(站)为平台，有效整合乡村人员机构。(四)充分发挥部门人才的聚集优势，实现“重心下移、岗位前移、服务群众、联系民心”，促进人力、财力、物力向农村流动。

　　庆元县技能型乡镇政府建设的意义在于，突出服务理念，创新服务模式和机制，为农民提供看得见、摸得着的服务，使农民真实地感受到一个新生的服务型乡镇政府的存在。

　　《村委会组织法》正式颁布已经十年了，所以说村民自治是法律规定的，是农村治理的一个基本的框架，但是，在具体的农村工作当中，还是有相当一些基层的干部认为村民自治的条件不成熟，认为农民素质还不适应搞自治，对此各位嘉宾如何看？

　　赵树凯：坚持自治是农村改善治理的一个非常重要的工作，对充分体现农民的权利具有非常重要的作用。它能够保证或者有利于中央的方针政策在基层落实，可以降低政府职责控制村庄的成本。如何让村庄能够在民主自治的条件下自主运行，由他自己来解决自己的一些问题，而不是出了问题就变成为政府的问题，让问题内部化，这是探索乡村治理的一个非常重要的内容。

　　张红宇：如果不讨论农民参与的问题，甚至只是被动参与，我觉得也不是新农村建设。农村的发展一定要有农民的积极投入和参与。但是政府怎么样去启发、引导、指导农民去做好自己的事，发展自己的事业我觉得也很重要。因为新农村建设不是三年两年的事情，是和中国的现代化同步进行的，所以建立这个机制很重要。

　　(《小康》记者秦海霞根据论坛录音整理)

　　中国土地问题症结何在

　　嘉宾：

　　孟建柱：江西省委书记

　　李炳坤：国务院研究室副主任李炳坤

　　周为民：《学习时报》总编辑

　　盛来运：国家统计局农村社会调查司副司长

　　农村土地流转存在的问题

　　中国的工业化、城市化进程引起了对农村土地的巨大的需求，从目前的实际情况来看，土地流转是引发农村土地纠纷的一个重要方面。这其中的根源是什么，如何解决？

　　盛来运：要合理引导农村土地制度的完善，建立土地能够有效流转的机制。土地制度的问题涉及到我们国家的根本经济问题，因为现在我们的土地不仅承担着生产的功能，还承担着社会保障的功能，这个问题是牵一发而动全身的，解决不好不仅影响到经济效益，而且影响到农民工的流动。农民在农村有地，进了城市以后能不能在城市里安置下来，包括宅基地的处理，包括家里面的土地都有着千丝万缕的联系，但这些问题都是发展的过程当中不可回避的问题。

　　周为民：近年来，因为土地问题引发了很多纠纷，其根源是农民对土地缺乏交换的权利。农用土地只有在国有化以后才能够转为非农用地，这个政策的出发点是为了严格地保护耕地，但这也使农民在相当的程度上受到了新的损害。一方面是土地的市场价值在不断地提升，但是另一方面，以土地作为基本的生产要素，作为生存基础的农民反而在不断地面临着土地被低价征收，因而失去土地，陷于贫困的威胁问题。

　　因此，要维护农民的权益，要改善农民的处境，应该从土地这个根本上来入手。而且，只有这样做，才是对农民的最大的德政，最大的仁政。同时，只有在充分地承认了农民对土地的基本财产权利，包括交换权利在内的这样一种权利，才能够合理地来处理“三农”方面的诸多矛盾，也才能够使城乡协调的经济发展过程得到展开。

　　李炳坤：现在有些地方未经允许擅自改变承包地的用途，甚至通过以租代征的方式避开土地审批，将农业用地变为非农用地，这是违背国家土地管理有关法规的，必须予以及时纠正。按照《土地承包法》的规定，作为承包人的农户，对于采取转让方式流转承包地的，应当经过发包人同意，发包人就是我们通常说的村集体。但是现在主要的问题是一些土地流转并没有经过承包人也就是说没有经过农民本身的同意，而是由村委会、乡镇政府强行流转，这就侵犯了农民的权利。

　　土地补偿如何落实

　　很多土地纠纷是因为土地补偿而引发，如何能够有效地解决这些长期存在而且棘手的问题？

　　李炳坤：在调查当中我们发现有些地方给农民的补偿非常低，为什么低呢？有些地方政府为了招商引资，对工业项目用地给予很低的地价，有的甚至从地方财政中拿出一部分资金来进行补贴。所以我们的土地不能够高效地利用、不能够节约地使用，这与我们工业用地的地价过低有很大的关系，可以说这是一种比较普遍存在的情况。

　　周为民：由于农民没有了土地，交换权利缺失。因此，农民在土地被征收以后所获得的补偿是相当有限的，通常只是土地市场价值的5%～10%，而且它往往会被拖欠。由于农民失去土地以后所得到的补偿非常微薄，非常有限，因此，不能够承担农民迁入城市的成本，这样一来，农民还是农民，可是已经成了失地的农民。所以这样的一种状况除了会带来很多社会问题以外，而且最基本的是对农民不利，同时也影响了中国的城市化的进程，使城市化进程受到扭曲。

　　征地制度如何改革

　　在土地问题中，征地制度是否有改革余地？

　　李炳坤：目前我们国家经济社会发展面临的突出矛盾之一就是占用土地过多，在一些地方明显超过了控制的指标。现在有些地方为了追求经济增长，以很低的地价甚至零地价进行招商引资，导致耕地年年下降，人均耕地面积更是急剧地减少，对于这种情况，必须要通过加强和完善宏观调控措施来解决，要严格区分经营性和工业性两种不同性质，要进一步运用和发挥控制占用土地闸门的功能，这个功能是非常重要的，可以说起到釜底抽薪的作用。

　　还有一个问题就是在土地征用后要防止擅自改变用途，有一些地方以的工业性用地的名义，或者是建医院建学校的名义征地，价格比较低，但在征地以后又变成了经营性的，搞房地产开发，这中间就形成了一个巨大价格差。对于这种状况，也必须进行改变。

　　在土地流转依旧有相当大的限制的情况下，一些地区已经进行了革新的尝试，嘉宾对此有何看法？

　　周为民：当前，江浙一些沿海省市已经出现了土地私有化的某种端倪，一些农民实际上已经摆脱了农民的身份，或者说是兼有农民、工人或私营企业主的身份，这种多重身份所体现出来的最根本的前提是，农民能够对土地进行自由地支配，土地能够按照市场价格进行自由地买卖出售，甚至在一些地方还出现了农民土地被当地政府按照市场价格出售或者租给开发商，而农民则可以得到高额的补偿，还可以按年得到高额的分红。这样，农村土地实际上就纳入了股份制制度体系当中去，而农民的身份也在发生着隐形的转变，农民转变为土地租售者和经营者。

　　孟建柱：我们江西在林权的改革力度比较大。江西省的森林覆盖率很高，占全省山林的60.05%，但是大家知道，江西省森林85%都是集体的，没有分到个体，在一定的意义上来说，这影响了林民的积极性。因此从2004年开始对全省的山区进行林业产权制度的改革，叫做把集体林变成个人林，把“我们的”变成“我的”，明晰林权，减免税费，放活经验，规范优产，大大调动了林农造林育林的积极性。

　　(《小康》记者周继秀根据论坛录音整理)

　　乡镇政府在新农村建设中的作用

　　嘉宾：

　　赵树凯：国务院发展研究中心研究员

　　王思斌：北京大学社会学系教授

　　张红宇：农业部产业政策与法规司巡视员

　　蔡小华：中共庆元县委书记

　　乡村治理是新农村建设的一个重要的通道，乡镇政府在乡村治理中承担了重要的责任。但现在很多乡镇政府都感到越来越难办，这中间有什么样的原因？

　　赵树凯：新农村建设的一个重要的政策着力点就是以工补农，以城带乡。体现在具体的政策上，就是加大财政对于农村建设的投入。政府要在农村增加投入，要办很多事情，比方新型合作医疗、基础教育、基础设施等等。那么这里面就有一个问题，就是怎么样来办这些事情，钱怎么样花，事怎么样办。现在的工作远远比以前从农村收取税费工作要复杂得多。收税就是加强监管，比较简单，但是要把钱放下去，把这个事办好，就要做更多的工作。所以我想，新农村建设把钱花好，把事办好，就是乡村治理的一个非常重要的工作，或者说把政策执行好就是乡村治理的主要内容。

　　王思斌：农村有几个问题：人的问题、钱的问题、田的问题、地的问题。其中钱的问题很重要，没有中央对新农村建设的支持，没有各个行业对新农村建设的支持，我觉得农村脱贫致富很难。但我认为钱不是最主要的问题，最重要的还是人的问题，是谁在做这个事情，目前来看离不开乡镇政府治理和村民自治相结合这条道路。

　　现在的农民具有生产经营上的自主权，同时又有流动的自由，而且当今信息传播非常快，中央的文件可以通过电视很快掌握。这样的形势下乡镇政府该用什么方式来和农民打交道？

　　赵树凯：改善治理需要政府创新，改善乡村治理的核心是改善政府的自身制度。但是，我们也看到现在的政府体制还存在着一些问题，还不能适应新农村建设的需要，或者说新农村建设需要政府加快创新。那么政府存在那些问题呢？首先，如果我们看一个基层政府的日常工作，你会发现它有很多工作是在空转，或者是做一些很形式化的工作，没有太多的实际的意义，就是因为政府的定位还是不够准确，有相当大一块的工作放在了包装典型，汇报经验等事情。其次，我们看到政府特别是基层政权对乡村村庄的基础控制还是不强，总以为农民比较“笨”，村庄干部比较“笨”，所以用非常具体的、非常僵化的指标和管理办法来管这个乡村，把这个乡村当成政府的一个部门来管，把村级组织的干部当成公务员来管，这也带来了很多的问题。所以，我认为，改善乡村职能，基层政府首先自身要改善、要创新。

　　张红宇：政府在发展农业组织方面一定要有所作为，基层政府应为农民搭建平台，包括信息平台。农民毕竟是千家万户，数以亿计的，市场信息瞬息万变，怎么样给农民提供一个有效的信息，包括给农民的组织提供有效的信息，这个也是政府义不容辞的责任。

　　除此外，政府还应该为农民组织创造一个有效、有利的外部环境。这个外部环境包括对农业的投入，包括对农业生产生活条件的改善。比如农田基础设施建设，政府在这方面加大投入是不是对农民专门从事生产方面的合作社更有利？政府也可以在疫病的防控方面改善更多，更有利于农民在畜牧业的发展方面成立新的机构。比如禽流感，如果政府在禽流感的疫病的防治方面有所作为的话，这对于农民发展畜牧业，成立畜牧业方面的经营组织更有利。所以政府完全是可以有所作为的，在这方面，应该是前途无限的。

　　一些乡镇干部由于长期应付于行政事务，服务“三农”和建设新农村的本领相对欠缺，在“干什么、怎么干”的问题上产生了迷惘和困惑。在这一方面浙江省庆元县的技能型乡镇政府建设取得了相当大的成就，庆元县的经验是什么？

　　蔡小华：2004年初，庆元县委提出在全县范围内开展“培养技能型乡镇干部，建设技能型乡镇政府”工作。技能型乡镇政府建设的主要内容有：(一)把乡镇党委政府在新时期的主要职能定位在服务经济发展、管理社会事务、提供公共服务、维护社会稳定和加强基层党建等五个方面，使之更加切合当前新农村建设工作实际。(二)按照“‘三农’需要什么，干部学习什么”的思路，把公共知识、岗位需求技能及本地主导产业发展技能确定为干部的必学技能。(三)以服务中心(站)为平台，有效整合乡村人员机构。(四)充分发挥部门人才的聚集优势，实现“重心下移、岗位前移、服务群众、联系民心”，促进人力、财力、物力向农村流动。

　　庆元县技能型乡镇政府建设的意义在于，突出服务理念，创新服务模式和机制，为农民提供看得见、摸得着的服务，使农民真实地感受到一个新生的服务型乡镇政府的存在。

　　《村委会组织法》正式颁布已经十年了，所以说村民自治是法律规定的，是农村治理的一个基本的框架，但是，在具体的农村工作当中，还是有相当一些基层的干部认为村民自治的条件不成熟，认为农民素质还不适应搞自治，对此各位嘉宾如何看？

　　赵树凯：坚持自治是农村改善治理的一个非常重要的工作，对充分体现农民的权利具有非常重要的作用。它能够保证或者有利于中央的方针政策在基层落实，可以降低政府职责控制村庄的成本。如何让村庄能够在民主自治的条件下自主运行，由他自己来解决自己的一些问题，而不是出了问题就变成为政府的问题，让问题内部化，这是探索乡村治理的一个非常重要的内容。

　　张红宇：如果不讨论农民参与的问题，甚至只是被动参与，我觉得也不是新农村建设。农村的发展一定要有农民的积极投入和参与。但是政府怎么样去启发、引导、指导农民去做好自己的事，发展自己的事业我觉得也很重要。因为新农村建设不是三年两年的事情，是和中国的现代化同步进行的，所以建立这个机制很重要。

　　(《小康》记者秦海霞根据论坛录音整理)

　　中国土地问题症结何在

　　嘉宾：

　　孟建柱：江西省委书记

　　李炳坤：国务院研究室副主任李炳坤

　　周为民：《学习时报》总编辑

　　盛来运：国家统计局农村社会调查司副司长

　　农村土地流转存在的问题

　　中国的工业化、城市化进程引起了对农村土地的巨大的需求，从目前的实际情况来看，土地流转是引发农村土地纠纷的一个重要方面。这其中的根源是什么，如何解决？

　　盛来运：要合理引导农村土地制度的完善，建立土地能够有效流转的机制。土地制度的问题涉及到我们国家的根本经济问题，因为现在我们的土地不仅承担着生产的功能，还承担着社会保障的功能，这个问题是牵一发而动全身的，解决不好不仅影响到经济效益，而且影响到农民工的流动。农民在农村有地，进了城市以后能不能在城市里安置下来，包括宅基地的处理，包括家里面的土地都有着千丝万缕的联系，但这些问题都是发展的过程当中不可回避的问题。

　　周为民：近年来，因为土地问题引发了很多纠纷，其根源是农民对土地缺乏交换的权利。农用土地只有在国有化以后才能够转为非农用地，这个政策的出发点是为了严格地保护耕地，但这也使农民在相当的程度上受到了新的损害。一方面是土地的市场价值在不断地提升，但是另一方面，以土地作为基本的生产要素，作为生存基础的农民反而在不断地面临着土地被低价征收，因而失去土地，陷于贫困的威胁问题。

　　因此，要维护农民的权益，要改善农民的处境，应该从土地这个根本上来入手。而且，只有这样做，才是对农民的最大的德政，最大的仁政。同时，只有在充分地承认了农民对土地的基本财产权利，包括交换权利在内的这样一种权利，才能够合理地来处理“三农”方面的诸多矛盾，也才能够使城乡协调的经济发展过程得到展开。

　　李炳坤：现在有些地方未经允许擅自改变承包地的用途，甚至通过以租代征的方式避开土地审批，将农业用地变为非农用地，这是违背国家土地管理有关法规的，必须予以及时纠正。按照《土地承包法》的规定，作为承包人的农户，对于采取转让方式流转承包地的，应当经过发包人同意，发包人就是我们通常说的村集体。但是现在主要的问题是一些土地流转并没有经过承包人也就是说没有经过农民本身的同意，而是由村委会、乡镇政府强行流转，这就侵犯了农民的权利。

　　土地补偿如何落实

　　很多土地纠纷是因为土地补偿而引发，如何能够有效地解决这些长期存在而且棘手的问题？

　　李炳坤：在调查当中我们发现有些地方给农民的补偿非常低，为什么低呢？有些地方政府为了招商引资，对工业项目用地给予很低的地价，有的甚至从地方财政中拿出一部分资金来进行补贴。所以我们的土地不能够高效地利用、不能够节约地使用，这与我们工业用地的地价过低有很大的关系，可以说这是一种比较普遍存在的情况。

　　周为民：由于农民没有了土地，交换权利缺失。因此，农民在土地被征收以后所获得的补偿是相当有限的，通常只是土地市场价值的5%～10%，而且它往往会被拖欠。由于农民失去土地以后所得到的补偿非常微薄，非常有限，因此，不能够承担农民迁入城市的成本，这样一来，农民还是农民，可是已经成了失地的农民。所以这样的一种状况除了会带来很多社会问题以外，而且最基本的是对农民不利，同时也影响了中国的城市化的进程，使城市化进程受到扭曲。

　　征地制度如何改革

　　在土地问题中，征地制度是否有改革余地？

　　李炳坤：目前我们国家经济社会发展面临的突出矛盾之一就是占用土地过多，在一些地方明显超过了控制的指标。现在有些地方为了追求经济增长，以很低的地价甚至零地价进行招商引资，导致耕地年年下降，人均耕地面积更是急剧地减少，对于这种情况，必须要通过加强和完善宏观调控措施来解决，要严格区分经营性和工业性两种不同性质，要进一步运用和发挥控制占用土地闸门的功能，这个功能是非常重要的，可以说起到釜底抽薪的作用。

　　还有一个问题就是在土地征用后要防止擅自改变用途，有一些地方以的工业性用地的名义，或者是建医院建学校的名义征地，价格比较低，但在征地以后又变成了经营性的，搞房地产开发，这中间就形成了一个巨大价格差。对于这种状况，也必须进行改变。

　　在土地流转依旧有相当大的限制的情况下，一些地区已经进行了革新的尝试，嘉宾对此有何看法？

　　周为民：当前，江浙一些沿海省市已经出现了土地私有化的某种端倪，一些农民实际上已经摆脱了农民的身份，或者说是兼有农民、工人或私营企业主的身份，这种多重身份所体现出来的最根本的前提是，农民能够对土地进行自由地支配，土地能够按照市场价格进行自由地买卖出售，甚至在一些地方还出现了农民土地被当地政府按照市场价格出售或者租给开发商，而农民则可以得到高额的补偿，还可以按年得到高额的分红。这样，农村土地实际上就纳入了股份制制度体系当中去，而农民的身份也在发生着隐形的转变，农民转变为土地租售者和经营者。

　　孟建柱：我们江西在林权的改革力度比较大。江西省的森林覆盖率很高，占全省山林的60.05%，但是大家知道，江西省森林85%都是集体的，没有分到个体，在一定的意义上来说，这影响了林民的积极性。因此从2004年开始对全省的山区进行林业产权制度的改革，叫做把集体林变成个人林，把“我们的”变成“我的”，明晰林权，减免税费，放活经验，规范优产，大大调动了林农造林育林的积极性。

　　(《小康》记者周继秀根据论坛录音整理)