人大代表建议构建法律体系预防腐败(实录)

    3月10日15时，新京报、新浪网联合邀请十届全国人大代表、黑龙江省夙生律师事务所迟夙生主任；国家行政学院公共管理部教授、北京大学政府管理学院博士生导师汪玉凯教授；清华大学法学院教授、博士生导师张卫平老师，就反腐败立法问题与网友进行讨论。以下为聊天实录：

　　主持人：各位新浪网友，大家好！欢迎关注新浪嘉宾聊天室。今天新浪网和《新京报》联合邀请十届全国人大代表、黑龙江省夙生律师事务所迟夙生主任；国家行政学院公共管理部教授、北京大学政府管理学院博士生导师汪玉凯教授；清华大学法学院教授、博士生导师张卫平老师，就反腐败立法问题与网友进行讨论。各位网友除了通过电脑参与，还可以通过手机访问新浪网，手机新浪网的网址是sina.cn。

　　几位老师，我们也知道腐败问题关系到中国共产党和社会主义中国的生死存亡，关系到改革开放和现代化建设的成败，是中国构建

和谐社会亟待解决的一个重要问题。所以，在今天这个场合，我们邀请了三位来就中国的反腐败立法谈一谈自己的看法。

　　首先我想请问迟主任一个话题，您作为全国人大代表，今年提出反腐立法这样一个议案，当时是出于哪些方面的考虑？

　　迟夙生：因为我是在一线工作的律师，近年来遇到高官犯罪的案件比较多。高官犯罪，如果在高官自己工作的地方查，困难是非常大的，而且高官犯罪的案件，由于种种机制的原因，一旦查处起来，基本上都是拔了萝卜带出泥，一串一串。所以，都由他原来工作过的检察院处理这种案件，或者是由反贪，或者是由渎职侵权部门或者是纪检监察部门处理有非常大的难度。所以，一般在处理时，在实践中操作方法是移送，比如黑龙江的案件移送到北京来处理，像沈阳的慕马案件移送到江苏处理。但是移送案件在具体操作时有这样的困难，我们国家现在的《刑事诉讼法》只规定了侦察阶段移送管辖，移送管辖之后到审查起诉阶段，这个案件就停下来不能往下办了，因为我们国家的刑诉法没有规定，所以往往案件停止，一层一层整个案件都停下来，人在看守所积压，积压了很多司法资源，报材料，下边仍然由这个和侦察机关相对应的审查起诉机关来管辖。审查起诉阶段完了再到法院重新申请，谁办理这个案件又都停下来了。这个期间层层申报管辖本身就浪费了很多钱。像我们律师真正做这个案件突然就停止了，因为一个刑事案件侦查下来情况是这样的，首先是侦查机关侦查，然后审查起诉机关审查，然后到法院，三个机关把这一个案件重新完成，然后到法院这个阶段又重新报送。这次在《刑事诉讼法》关于管辖这一段，恰逢8月份刑事诉讼法已经列入修改的规划，我希望在修改的时候有一个这样的条款，如果侦察机关取得了管辖权，和它对应的审查起诉机关和人民法院机关直接优先取得了检察权，不用报审，减少浪费，减少公检法工作人员的工作时效，尽量腾出时间再办别的案件。基于这么一个考虑，我在今年提出来这个议案。

　　主持人：基于工作实践，来自工作的经验。

　　迟夙生：是，我在工作中给大量的贪污腐败分子和工作人员进行辩护，辩护的时候突然感觉到案件停下来，因为侦察是有时间的，审查起诉原则45天，人民法院审判员45天，本来规定非常清晰、非常明确的诉讼时间，但是在实践中操作时，由于这种案件没有办法必须移送管辖，由原来这个高官做官的这个地区再来管辖，处理起来容易不公正。所以，绝大部分的案件我们现在采取移送管辖的方式，指定管辖、移送管辖，这样的方式由其它地区来管辖，这样就出现这些问题，而且这些问题现在越来越多。尤其是最近这一两年来，比如我们查处沈阳的慕马案件，都不是由原来的地方管辖，这时提出了一个议案。

　　实际上我感觉到减少管辖还有一个办法解决，这个办法下一步要研究修改检察官法和法官法。因为我们现在还有一个原因致使贪官污吏不好查处是什么呢？我们的财政拨款不是垂直的拨款，国家检察机关的钱，反贪部门的钱应该是国家统一财政拨款，但是现在我们不是这样的，它主要是地方，吃着地方的皇粮，吃着地方长官给的钱再查出来非常难。

　　主持人：拿人家手短，吃人家嘴短。

　　迟夙生：必须吃这个，不吃这个就饿死了，所以也影响了反腐查处的力度。

　　主持人：您基于这样的想法提出这样的议案，对反腐败也是有立法的这样一个想法。

　　迟夙生：对。

　　主持人：我们也知道立法是一项专业性非常强的工作，也牵扯到一个法律成本的问题。所以，我就想把下面这个问题抛给张老师，您能不能从法律的角度讲一讲我们现在反腐败的形势是不是一定要重新立一部反腐败法？

　　张卫平：从我们当前面临的反腐败形势来讲，应该说客观地讲是很严峻的，我们面临的压力很大。全国都非常关注我们应当怎么样来反腐败。

　　从法律的视角来看，也有一些人提出来应该有一个反腐败的专门法律，或者叫做预防腐败的法律、惩治腐败的法律。刚才迟律师也谈到，我们现行的法律当中，可能有一些是阻碍或者还不是太完善。作为一个预防和惩治腐败的专门法律，有没有必要？我倒觉得看从哪个意义来讲。如果说专门制定一部法律，通过对这个法律的制定和研讨，我们能够揭示出找到预防、惩治腐败的一些方法，在制度上能够真正构建起来一个完整的能够预防和惩治腐败的这么一个法律体系，我觉得它也是有意义的。

　　从国外的情形来看，有的国家有专门的惩治行贿受贿的专门法律，也可以说是单行的一些反腐败法律。但另一方面，我们现有的这些法律制度，作为法规，甚至还有些规则，对于揭示腐败，可以说也有明文规定。但很关键的问题是这些法律、法规，这些规章制度能不能够真正地得到贯彻，这恐怕是一个比较大的问题，也就是我们通常所说的法律法规的实施问题。

　　主持人：通过你和迟律师两个人的观点，我发现有一点不同，迟律师可能注重从立法、吏治的层面关心解决腐败问题，而张老师是从法的实施角度关注这个问题。

　　张卫平：因为迟律师关注的重点是惩治腐败，我可能关注的不仅仅是惩治，也还包括预防的问题。从惩治腐败的角度来讲，我觉得法律法规其实已经有一些比较明确的规定，甚至可以说从一些具体规定来讲，尽管它不一定完全是一个法律，但是它作为一个法律的组成部分或者说作为一个规则来讲，有的我们比国外还要详细，但是没有完成能够真正贯彻。

　　主持人：张老师是不是认为我们现有的法律只要能够得到很好的贯彻，没有必要再立一部反腐败法？

　　张卫平：我基本上是持这个观点的。

　　主持人：您认为目前的立法足以应付这个问题。

　　张卫平：对，实际上我们不是法律规制有多大的缺口，而是我们能不能真正贯彻执行。而真正能不能贯彻执行涉及到司法体制和反腐败行政体制的问题。比如迟律师很明确提到关于财政的问题，司法财政地方化的问题，还包括人事制度，包括法官的任免，实际上也无法和地方的权力分割开来，它受制于地方。你在这几个方面要受制的话，你的司法方面要打击惩治腐败的作用就显得不是那么强了。

　　主持人：通过迟律师和张老师两位的分析，我感觉你们已经触摸到了现在腐败现象的成因，现在把问题抛给汪老师，您作为公共研究的一个学者，在您看来造成当前腐败现象比较严重的原因有哪些方面？因为我们知道开药方首先要看病，所以我希望您能从这个角度先把把脉。

　　汪玉凯：我的看法是中国目前腐败形势很严峻，刚才张教授讲了，中央的压力很大。另外，新一届领导人非常关注这个问题，很清楚如果我们不能在反腐败上有实质性的进展，想获得老百姓的支持几乎是不可能的。

　　十年以前，1997年世界银行发布了变革世界中的政府，面向全事业的研究报告，每一年都有研究报告，当年叫变革世界中的政府，对全世界100多个国家的政府都做了评价，也对中国政府做出了评价。我印象非常深是它对中国政府有两个基本的评价。第一，中国政府是过去20多年全世界最有作为的政府之一，原因就是在经济社会发展，改善人民生活水平功不可没。另一方面，中国腐败问题也是比较突出的。

　　后来十年演变，我们可以这样来看，中央采取了一系列措施，据我所知中央立了四个大的条例，叫制度反腐，四管齐下，首先建立了党内监督条例，又制订了党内纪律处分条例，对中央各部委的纪检监察实行垂直管理，原来都是由部门管理，现在是垂直管理。各部委纪检监察的领导人由中纪委直接任命管理。第四，对地方派出部级官员的巡视组，对东北、西北、华南、华东，大区派出部级官员的高级巡视组，叫卧底巡视，主要是了解这个地方公众对省里的一把手、二把手有什么反应。去年很多高官腐败就是巡视组卧底巡视之后，通过民众的反馈得到很多新的线索。我们概括为四管齐下。四种措施收到一定的效果，但是腐败蔓延的势头并没有得到有效的遏制。从这个意义上你不能说中央不重视反腐败，应该说是高度重视。但是为什么前赴后继，前面腐败了，后边继续腐败。还有是一边提拔，一边腐败。一边官还在晋升，一边还在腐败。这确实给我们很多深层次的思考，我认为原因是我们的权力到现在还没有找到或者是建立起非常有效的监督机制，监督架构整体上没有形成。当年法国思想家就说了一句非常有名的话叫没有制约的权力必然走向腐败。后来人们说权力要有多大，对它的制约就有多大，应该是对等的，这样在能有效地防范腐败。中国社会腐败主要是权力没有受到有效的监督。第二，我们对于监督问题上过多相信人们自觉，更多把宝押在自觉上。实际上邓小平在80年的时候就讲得非常明确，他说一个制度可以使坏人的行为变好，制度不好可能使好人走向毁灭，这就是说明我们要找一个好的制度。

　　这一点上，我不太同意张教授的观点，咱们可以讨论。实际上2005年对中国反腐是非常关键的一年。2005年有两件事治理腐败，第一，中国加入了《联合国反腐公约》，和世界联合起来，中国作为一个成员国加入。第二，2005年中央颁布了反腐的实施条约，教育、制度、结构三为一体的综合的反腐纲要。这个理解带有一定的制度，已经上升到比较高的制度层面。但即使如此还不行，中央在2006年颁布的反腐纲要里很明确讲2010年以前完成反腐的立法，中央已经很明确了，2010年以前要建一部反腐败的法律。其实这个法律是实体法还是程序法，这可以考虑。但是既定政策已经很明确了，2010年前要完成一部反腐败的法律。这里有几个关键问题，治标和治本要结合，治标是发现一个抓一个，治本就是要通过制度，制度最重要的就是法律。再就是预防和惩治，核心是预防更重要，这一点我同意张教授说的。出现以后再惩治，是纠错、后续的，更主要是预防。所以，从这个意义上讲，现有我们出台了这么多制度、规范，不足以形成一个完整统一的惩治腐败的制度的保障。比如说

公务员法里对公务员的行为有很多规范，刑法里对贪污受贿犯罪有很多要求，国家出台这么多政策，每个里边都有涉及这个问题，但都是分散的。整个我们的政策多、法律少，大部分都是政策，现在真正上升到一个完整的形成反腐败的法律还明显显得不足。从这点上，从我们目前对腐败基本的判断，它已经在一定意义上超出了个人的行为，带有很明显的制度性乃至体制性的特征。像刚才迟代表讲的，一弄出来就是一串，特别是一把手腐败，只要这个机构一把手腐败，绝对不是一把手一个人，是一个体系。

　　鉴于这样一种现象，我认为建一部反腐败法是非常重要的。

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