中国生育政策再次成焦点 转型社会遭遇控制难题

　　2007年初，《中共中央国务院关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》发布。国务院总理温家宝在今年的《政府工作报告》中提出，要“统筹解决人口问题，继续落实现行生育政策。稳定低生育水平，提高出生人口质量，综合治理出生人口性别比偏高问题。”

　　当年国家制定严格的计划生育政策，是在一种用尽可能短的时间将国家人均GDP翻几番的历史背景下。如今，中国的计划生育取得了世间罕见的成就，二十几年的时间，相当于少生了一个欧洲的人口。

　　然而，对于中国来说，不只是有近忧，还有远虑：如果再过二十几年，今天的人口刹车会给这个国家的未来带来什么？我们总是在一种两难中，做着一种艰难的选择

　　人口的世纪攻防战

　　今天的中国已经不同于30年前。在社会已经向市场经济转型，强大的行政管理力量渐渐松动之后，传统的执行计划生育政策的效果也被削弱了

　　★ 本刊记者/陈晓

　　已经成为基本国策30多年的计划生育政策又一次成为焦点。2007年年初，《国家人口发展战略研究报告》公布，警示中国正面临低生育水平下生育反弹的危险。其中让人印象深刻的是名人富人超生。国家人口和计划生育委员会政策法规司司长于学军介绍说，2006年国家计生委对4个城市的调查结果显示，富人超生近几年呈逐渐增多的态势。其超生的多为二胎，有10%超生的是第三胎。

　　和上世纪80年代东躲西藏的超生游击队不同，超生的富人群体神闲气定。只要能交纳当地平均收入数倍的罚金，他们就可以安然多生下一个被社会承认的孩子。这使这个多金的群体成为一个公开对计划生育政策说“不”，而且并没有受到实质惩罚的特殊人群——在公众的意识里，几万块钱的社会抚养费对富人们来说，算不上惩罚。

　　实际上，在这个群体身后，隐藏的一个生育现实是：相当一部分中国人仍然没有放弃儿女双全的梦想。两个孩子是中国社会生育意愿的底线。在进行了30年的计划生育政策后，记者在采访中了解到，在西南一个人口约100万的县城，一年的“计划外”生育还可以达到2000人，而在2002年计划生育法出台后，这样的人数一度达到约4000人。他们的存在，彰显了传统计划生育难以触及的部分，似乎表明这个曾创造了少生一个欧洲人口奇迹的生育政策，其控制力正经受着挑战。

　　举国体制下的生育控制

　　我国的计划生育控制系统自上世纪80年代初开始设立，在20多年里，由中央、省、地、县、乡延伸到村、生产队，以及所有的大中型厂矿、企事业单位和机关、学校、部队。目前，这个庞大的控制系统一共有52万名乡(镇)以上正式职工在编。他们负责调查育龄妇女和每个家庭生育孩子的数目，为上级制定生育及结扎指标提供基本的资料。

　　除了正式职工外，计划生育工作还有一个庞大的社会控制系统，它包括城市社区里的工作人员、走街串巷的楼门长、帮助辖区民警维护治安的街道积极分子、乡村的生产队长、村主任、信息员等等。这些人的数目难以计算。西南一个县城的计生局副局长廖守义说，他所在的计划生育局，县乡正式职工约200多人，但兼职的计生员就有几千人。80年代每到计划生育宣传月的前后两三个月，乡镇行政干部全体总动员。

　　在直接的计生控制系统外围，还有一个更严密的网络。在前国家计生委副主任李宏规的《中国计划生育领导管理机构的历史变化》一文中，列出20多个部委，在计划生育国策中守土有责。国家计委负责制定人口计划、生育指标，公安部负责提供人口数据、管理发放育龄妇女的生育证……计划生育与党政干部目标考核相结合，签订目标责任书、一票否决等以人口决定官员政治前途的考核在政策推行过程中逐渐成形。

　　庞大的队伍，使计划生育管理机构成为财政投入最多的部门之一。“十五”期间，人均耗费的计划生育经费为10元。西南一个人口约100万的贫穷县，每年会有1000万用于结扎手术、调研、印刷宣传资料等等。计生办还是开会最多的部门之一。山西晋中一个主管计划生育的副乡长告诉记者，他一年要开的有关计划生育的重要会议就接近20场，而他的7个手下要开的会更多，一年有一半的时间在开大大小小的会议。

　　上世纪70年代末，中国政府提出要在2000年前把人口控制在12亿以内。为了这个目标，自70年代末起，从乡村到城市，在户籍、公职、住房、福利等体制的庞大网络下，中国穷举国之力，将“提倡一对夫妇只生一个，特殊情况可以生两个”的生育政策向全国推行。“就像一个大浪打过来”——从80年代初就开始在北京西城区一个居委会做计划生育工作的班学花形容说。

　　一个一线计生员的简单控制

　　一位前国家计生委工作人员告诉记者，80年代是他觉得压力最大的日子。“任务那么重，从计生委领导到省委书记、市委书记，如果完不成指标，就摘乌纱帽。”

　　班学花的工作却相对简单。户籍管理是生育管理的一个基础。而当时在派出所已经建好了几种户籍档案。“绿色的是流动人口，黑色是本地常住的，蓝色是本地不常住的。”班学花说，“通过颜色就可以轻易辨别出哪些是需要我们管理的人群。”然后，再根据户籍档案制作育龄妇女卡。卡片的内容非常详尽：夫妇姓名，性别，年龄，学历，工作单位，联系电话，是初婚，还是再婚，孩子的出生，男女，第几胎，避孕措施。根据这个卡片，才能办理准生证。有了准生证，生下的孩子才能上户口。

　　80年代，市民居住的社区往往由单位的宿舍区形成。班学花管辖的社区是一家工厂的三栋居民楼。每个楼有些什么人，是什么关系，班学花一清二楚。除非工作调动，否则很少有人搬家。从80年代制定第一套育龄妇女卡，“一用十几年”。稳定的人口结构和国企机关内部以公职福利为代价的严格的自查自纠帮了她大忙。班学花惟一看到两个因为超生而受到惩罚的人就是她的姑姑和姑父。八九十年代是单位分房最多的时候。当时新房子的钥匙都已经到手了，班学花的姑姑怀上了第二个孩子。工厂计划生育人员立刻来到她家中，问要钥匙还是要孩子？班学花的姑姑选择了孩子。

　　结果是可以想象的：钥匙立刻收回，搬回原来住的筒子楼。女的三年不许得奖金，暂时不给涨工资，什么时候涨，也没准。对丈夫的惩罚是厂内记大过，取消上岗津贴，只发基本工资——这就是80年代一个工人家庭为超生的孩子付出的代价。

　　在这套以公职和福利作为手段的体制下，班学花的计生工作主要是发现情况：工作方法则是在社区里闲逛，参与到街坊邻居的聊天中，“主要是依靠群众，周围的生育情况就基本掌握了。”

　　在农村，由于生育观念和政策规定相距更远，计生人员完成任务要多费些周折。但是政策控制力毋庸置疑。国家每年万分之二的目标增长率，再根据各地的人口基数，变成具体的生育指标，分派到每个乡，村，最后落实到每个育龄妇女在当年能否生孩子。“村口张贴着榜单，每个生育妇女的名字都写在上面，大家来投票。”廖守义说。

　　转型社会的控制难题

　　和以前的一线计生员有强大的体制后盾支持相比，张淑娟像是在孤军奋战。这位计生员管理的是北京市西城区一个普通的新建社区。小区一共11栋楼，有5栋没有楼门长。人们多是为了生计来到这个城市，很少再有热心居民有闲散时间来做“望哨”。每个社区配备的协助警力也时有时无。“现在都是招聘闲散人员做协管，流动性也很大，派出所配给我们小区的人刚辞职了。”小区里的住户大多是外地人。他们大多在城市里跻身于私营经济：没有北京户口，也不依靠政府获得住房、医疗和养老等保障。不管贫富，他们都不享受城市的福利，同样，也不遵守城市的规则。而绝大部分私营企业也没有计划生育办公室这样的自查机构。

　　流入这个城市的外地人有多少，是中国城市管理的斯芬克斯之谜。一向通过户籍控制人口的派出所也无法回答。张淑娟所属辖区的派出所共管十几个小区，但他们手里办理暂住证人的资料，一共就400多人。

　　而这个群体恰恰成为生育率比较高的一个群体。海淀区是北京市外来人口最多的一区，总人口300多万，流动人口接近80万。海淀区妇幼保健院医务科科长张雪峰告诉记者，在该院出生的二胎，“90%是外地的，富人也是外地来的。”

　　《国家人口发展战略报告》中提到：“大规模的劳动力流动将持续存在。今后20年将有3亿农村人口陆续转化为城镇人口。日益庞大的流入人口对城市的基础设施、公共服务和城市管理能力提出挑战，也增加了计划生育管理和服务的难度。”

　　首先受到冲击的是传统获取资料的方法。在我国对计划生育末梢的蓝图设计中：全国6万多个乡(镇)、街道都设有计划生育办公室，平均每个乡(镇)有6人左右，每个街道有3人左右。但散落到每个社区，每栋楼，通常就只有一个人。

　　张淑娟一个人可不敢轻易入户。她是一位对工作负责，注意仪表，外表文弱的中年妇女。这是城市里第一线计生工作人员的普遍形象:对工作认真，谦卑，还有点胆小。流动人口是犯案的高发人群。前不久社区的一位工作人员因为税收问题，被一个外地的租户刺死了。这更增加了张的恐惧。2006年因为要收集人大选举的选票，张淑娟在一个民警的陪同下入户，忙了三天，但至今都没能搞清楚11栋楼里，有多少外地人，多少刚出生的孩子，还有多少即将生育的妇女。“永远也搞不清楚”。张苦笑着说。

　　这种困境在全国其他地方也以不同的形式发生着。

　　在晋中一个乡镇，2006年“计划外”生育二胎的只有1例。但负责制作这个报表的计划生育办主任王立国并不确定这个数字的真实。我国的计划生育实行属地管理。县城约有1万多人流动在外。国家的生育管理办法，要求去外地的本地人口，要在当地居委会开出生育状况证明，寄回家乡。但目前为止，他们收到的证明仅几十份。“无法掌握情况的全部按没有超生上报。”

　　在西南一个小县城，已退居二线的县计生局副局长廖守义说，今年市里下达了6.5/1000的生育指标。但这样的指标有什么约束力，廖自己也说不清。

　　和20年前相比，计划生育方面很多堪称人性化的新政策，也在加大着计生人员的工作难度。2001年颁布的《计划生育技术服务管理条例》规定，“公民享有避孕方法的知情选择权。”法规中还规定，妇女去做流产必须要在手术书上签字。而对计生人员来说，要说服一个妇女去做节育，他们得付出更多的努力。有了知情选择后，大部分妇女不愿意选择结扎，因为这种方法会在身体上留下创口。结果，山西省在前两年已放松了对结扎和上避孕环指标的考核。★