深圳事业单位“变阵图”

　　-吴 鹏

　　日前，深圳市打包出台5个具有“破冰”意义的事业单位改革方案，并在政府网站征求公众意见和建议。这是继去年 7月推行分类改革之后，深圳再一次将公众目光吸引到事业单位改革这个社会焦点上来。

　　“一步步地改，积小胜为大胜”，这相距一年的两轮改革冲击波，暗合了市委书记李鸿忠倡导的深圳改革“半步策略 ”，并陆续解决了事业单位改革的三个基本命题———提供哪些服务，提供多少服务，以及怎么提供服务？

　　一变：事业单位一分为三

　　“事业单位改革，从经济学机会成本的角度算账是划算的。同一件事，早办和晚办付出的代价是不同的。如果晚做， 将来付出的代价要更高，还会更麻烦。”李鸿忠的这番话透露出一种时不我待的紧迫感，而这种紧迫感恰恰源于事业单位“无 事业”的困局。

　　据深圳市副市长张思平介绍，全市事业单位有四分之一从事经营开发和中介服务，处于“非政非企”，又“亦政亦企 ”的模糊空间。一些不具备公益性的事业机构仍远离市场呆在政府序列中，一些具备公益性的事业机构却被断了奶，或是“奶 水”不足，变成了既要照顾公益性又要发展经济的“怪胎”。其直接后果是，真正具有公益性的事业单位政府无力发展，不具 备公益性的事业单位仍是政府的负担。

　　正是由于不少事业单位从事的“事业”基本不具备社会公益性，成为深圳事业单位改革的逻辑起点。2006年7月 7日，深圳市事业单位分类改革悄然启动，将全市事业单位分为经营服务类、监督管理类和公益类等三种类型。

　　分类的目的还在于明确“归属”，深圳市根据事业单位的社会功能，市属510多家事业单位被甄别分类，或转为企 业，或回归政府、或转换机制，或坚决撤销。提供私人产品的经营服务类事业单位转为企业，回归市场；提供公共产品但具有 行政管理和行政执法职能的监督检查类事业单位回归行政机关；提供公共产品但不行使行政管理和行政执法职能的公益类单位 保留在事业单位序列；职能萎缩、不适应经济发展需要的事业单位坚决撤销。

　　通过第一步分类改革，全市510多家市属事业单位纳入行政管理序列的共28家，涉及编制625名；转为企业的 共124家，涉及编制7253名；撤销的共27家，涉及编制338名；保留的338家。

　　分类改革，明确归属，表面上看是在做“减法”，实际上不仅仅只是形式上的减员、减机构、减行政负担，同时也是 在做“加法”，目的就是让有限的公共投入效益最大化，同时还将财政指挥棒调整到公共服务上来，进一步加大公共服务供给 ，解决公共服务需求快速增长与公共产品供给严重不足的矛盾。因此，深圳明确提出衡量改革成功与否，最终要看“社会公共 服务是加强还是削弱，群众满意度是上升还是下降”。

　　二变：引入法人治理结构

　　在第一步分类改革中幸存的338家事业单位是不是可以保持原状？深圳市机构编制委员会办公室相关人员明确指出 ，分类改革只是迈出了第一步。

　　时隔一年，一场更为深入的改革浮出水面。深圳事业单位改革迈开了第二步———解决“怎样提供服务”的问题。2 007年8月出台的5项改革方案，包括“建立和完善事业单位法人治理结构”、“推行法定机构管理运行模式试点”、“事 业单位从行政级别管理转为职位管理和绩效管理”、“事业单位财政经费供给模式改革”、“深化市政公园管理体制改革”等 。应该说，在这些改革中，最根本就是法人治理结构的改革，这将从根本上改革事业单位运行的“游戏规则”。

　　其实，事业单位的法人地位，早在1987年《民法通则》就已确立，1998年，国务院颁布的《事业单位登记管 理条例》，也已明确事业单位应当具备法人条件。但目前在事业单位的日常运行中，法人治理制度普遍未能建立。

　　在此次改革中，深圳市事业单位将建立理事会、管理层和职工大会，三者分别扮演权力决策机构、管理执行机构、监 督约束机构的角色，形成相互分离、相互制衡的治理格局。理事会成员由政府部门代表、社会人士、行政执行人等多方组成。 理事(含理事长)由事业单位举办主体任免。管理层由行政执行人及其副职、财务负责人组成，负责事业单位日常工作。行政 执行人由理事会提名，对理事会负责，定期向理事会汇报事业单位的运行管理情况。职工代表大会则能够决定事业单位涉及职 工切身利益的重大事项，全体职工2/3以上多数通过后方可提交理事会审议。

　　对于理事会这一新生事物，深圳市人事部门相关人员坦言这种新模式在国内还没有经验可以借鉴。尽管有专家担心， 在具体运作过程中理事会能否行使好自己的权力，但是更多的专家对于法人治理结构的引入还持积极态度，认为改革能够迈出 这一步就有意义。

　　三变：从养人到养事

　　引入法人治理结构是解决事业单位内部游戏规则问题，那么，在外部财政供给方式上深圳市又做出了哪些尝试呢？按 照“事业单位财政经费供给模式改革”蓝图，深圳市政府将改变既往的“养机构、养人”的格局，转变为向有资质的社会组织 “购买服务”。一句话，就是从“养人”转到“养事”上来。

　　传统的财政供给结构上，“养人”与“养事”到底占多大比重？在一次向深圳市人大的汇报会上，市政府一名官员透 露，全市事业单位管理和养人的费用高达100多亿元，在这100多亿元中本应主要投入在科教文卫上，但实际上70%以 上都用在了人头费上，仅有30%经费在养事。

　　“7：3”，要破除这种财政供给格局，深圳市按照“半步策略”的改革要求，将分批推进“以事定费”和“购买服 务”改革：第一批先行在高校、城管、文化等系统若干事业单位实施；第二批在卫生、交通、水务等领域推行；第三批在所有 领域全面推进。在分批实施过程中，逐步扩大“以事定费”和“购买服务”改革的范围，力争3年内事业单位财政经费供给按 新机制运行。

　　所谓“以事定费”就是事业单位提供多少公共服务，财政就给多少经费。以深圳市市属高校经费拨款方式为例，现行 的高校人员经费按编制安排、专项经费每年按基数加固定比例增长的计算方式，将改变为按学生人数计算拨款为主、实行生均 综合定额加专项资金的方式。

　　那么，何谓“购买服务”？深圳即将开展的市政公园管理的改革就是一个典型案例。深圳市将市政公园管养作为事业 单位改革第一个试点领域，对市政公园集中统一管理，养护作业全部“外包”，今后深圳单个市政公园将不再设管理处。财政 供给方式上，将取消按单位、按编制核拨经费的办法，变“以钱养人”为“以钱养园”。根据不同的工作任务，对公园日常养 护、节庆活动、基础建设、在编人员经费分类预算，凡符合政府采购条件的全部通过公开招标确定中标单位。

　　深圳市体制改革委员会办公室副主任秦群力介绍说，今后在市场发育程度较高的公共服务领域，政府都将实行“购买 服务”。可以肯定，在未来一段时间里，“购买服务”会成为政府在公共服务领域出现的高频词。

　　四变：从“政级”到“职级”

　　哪些单位该忙“事业”，事业单位该如何运行，有限的财政供给该投往何处等基本问题在改革中逐渐明朗之后，人的 身份问题成为改革中又一道绕不过去的“坎”。

　　副科级、科级、副处级、处级……多年来，事业单位照搬行政机关的行政级别，级级分明，只上不下，在编人员基本 上是终身制，工作考核没有硬性指标，事业发展领域完全排斥了竞争机制，国有事业单位成了没有竞争对手的“二政府”。这 种政事不分的事业单位管理方式不能体现不同性质、不同职能、不同类型的事业单位特点，使事业单位缺乏生机和活力，其弊 端日益显现。

　　挥之不去的身份观念，是事业单位改革的肯綮所在。1996年，中央编办出台的《关于事业单位机构改革若干问题 的意见》中就提出要适时取消事业单位机构的行政级别。但是11年过去了，“适时取消”仍然只是个方向。

　　今天，深圳又成为第一个吃螃蟹者。在这次改革中，深圳市将人员管理由身份管理转变为职位分类管理，取消行政级 别，全面推行职位职级管理制度及与之相配套的人员聘用聘任制度、工资分配制度和社会保障制度。个人待遇与所在职位的工 作量、工作难度、责任大小密切相关，实行“级随岗走、薪随岗变”。对新成立的事业单位，机构编制部门不再确定行政级别 ，改为核定事业单位行政管理人员的职位比例。

　　取消行政级别以后，深圳事业单位将会有明确的考核指标。机构编制、财政、发改、人事、

　　对于深圳的改革尝试，中国人民大学管理学院毛寿龙教授评价说，“这是目前国内事业单位改革中首先迈出这一步的 地区，无疑是值得肯定的。”但同时他也指出，职位分类管理改革可能遇到的困难也不容忽视，观念问题和制度性障碍将是最 大的困难。

　　正是因为改革之路困难重重，更让“先行者”深圳非常清楚这个城市担当着的重大使命。张思平透露，深圳将力争用 2-3年的时间，初步实现事业单位改革的基本目标，并为全国的改革提供经验。-