专访世界与中国研究所所长李凡

　　“老百姓说话能起作用才叫政府创新”

　　本刊记者 李北方 发自北京

　　地方政府改革关键是处理和老百姓的关系

　　《南风窗》：政府创新是一个在全世界范围内都被接受的提法，但是创新这个词更多地用于商业领域，企业通过创新 获得更大的市场份额，在这里，创新有一个明确的目的。但政府是不该有独立的利益的，那么该怎样理解政府创新呢？

　　李凡：我觉得用改革比较好一点，但创新这个词更有中国特色。政府创新主要是为了治理，首先是政府内部的治理， 比如机构多了，砍掉一些；再一个是怎么面对老百姓，政策怎么体现老百姓的利益。我关注的更多是后者，即政府在制定政策 、执行政策的过程当中所体现的和老百姓的关系，是用民主的方式，还是用专制的方式。是像传统的方式，我说话你就得听， 不听就是坏蛋就要抓起来；还是允许老百姓说话，甚至允许老百姓改变政府的政策。

　　比如湖北咸宁的改革，主要就是在政府内部进行的，把“七站八所”都去掉，基本上没有涉及如何处理与老百姓的关 系。再比如深圳曾经尝试的“行政三分”，就是要把香港的经验搬过来，在行政权内部实行权力制衡。也可以说这些是创新， 但不是解决和老百姓的关系上，是政府内部的机构改革。在中国目前的情况下，各种创新都可以试，不过还是要关注政府和老 百姓的关系。

　　《南风窗》：与政府相比，老百姓的力量相对是比较弱的，事实上并没有力量真正促使政府去改变，政府不改变，老 百姓拿他也没办法，如果政府愿意改变，老百姓大概也只能接受。那么政府创新的动力从哪里来？

　　李凡：对，各地确实也有一些不讲理的创新，比方说河北的某些地方就认为，既然村支部书记是代表党的，就该让他 吃皇粮，变成公务员，理由是这能保证地方治理的稳定，村支书也有意愿去好好干活。有人在提这样的方案。再举一个例子， 现在一些地方正在搞这样的试验，县委书记到了年限不升职，但级别上提到副市级，这样县委书记在退休时就可以享受副局级 待遇。这样的试验叫做稳定官员，好好工作。当然，官场有官场的逻辑，升迁就代表你有成就，可是越往上官位越少，这就引 起了下层官员“跑官”，于是就开始试验，他们管这些也叫政府创新。我不认为这是创新，这就是吃老百姓，有钱也不能这么 花啊。

　　中国现在最大的问题是政府跟老百姓的关系怎么解决，在中国要是讲创新的话，还是要围绕这个问题来展开。当然我 指的是地方政府，中央政府面临的是另外的问题，比如部门利益的协调。

　　“不鼓励，不反对，不处罚”

　　《南风窗》：中央编译局副局长俞可平有这样一个论述，他说：“政府创新是通过政府官员的改革行为得以实现的， 因而其直接动力就是政府官员的责任心和进取心。正是从这个意义上说，选拔和培养一批具有改革精神和公共责任感的高素质 官员队伍，是政府创新的基本条件。”但是政府创新的目的就是推进民主，就是解决怎么选择好的官员的问题，因为此前的选 人体制让很多不合适的人占据了政府的岗位。于是在政府创新的逻辑上，就出现了一个解不开的死循环了，怎么才能突破这个 困境呢？官员们为什么要搞政府创新呢？

　　李凡：我观察的政府创新案例也比较多了，可以从几个角度看这个问题。一是现在的基层官员们学历高、年纪轻、思 想比较开放，能接触到国内国外各种信息，他知道未来大概会怎么发展，在观念上有了这个基础。第二，地方官员看到了老百 姓的生活，很多人又是从农民家庭出来的。地方官员跟上面的官不一样，他要直接面对老百姓，要想问题怎么解决，用什么办 法缓和政府跟老百姓的关系。我问过很多官员，他们认为跟老百姓用对话的方式进行改革是可以解决问题的，但现在上面没有 指令，做还是不做？他认识到必须立足于解决问题的姿态，要解决问题，现有的体制就必须变，这是促使创新的一个现实原因 。第三，从各级政府来看，都是给下级一个空间，中央不断强调民生，要给老百姓做好事。这个空间不大，但做什么好事是可 以选择的。如果仔细看各地的政府创新，就会发现都是向前迈了一个小碎步，就走不动了。第四，还有个政绩考量，这是官场 的逻辑。各地政府都愿意做全国第一，如果他认为创新动作能获得上级的认可，他就会做。第五，就是俞可平说的责任心，比 如沿海各地的乡镇在财政收入上动辄几亿元，每年都有老百姓骂街，同僚也骂街，说当官的瞎花钱。这些官员就有动力让别人 不骂他，证明自己没乱花钱，把钱是怎么花的公开。这就变成改革了，我们现在做的预算公开就是这个道理的。官员进行创新 的动因就是把这些因素综合考虑的。

　　但总的来看，创新的问题也很大。第一，没有“尚方宝剑”，中央对此基本上什么都不说，既没有政策支持，也没法 律支持。为此改革呈现出分散性，这个地方搞这个，那个地方搞那个。第二，往往改革搞三两年，甚至一年就进行不下去了， 搞改革的官员调走了就“人亡政息”了。

　　在改革中官场逻辑非常重要，例如人们要看改革是否影响了升迁，如果官员们并没有因为改革影响到升迁，就会有别 人继续去做，比如主持步云直选的区委书记现在是雅安市委副书记，虽然选举做不下去了，但官员不受影响。这个官场逻辑存 在的话，大家就敢往下走了。上面实际上给了地方改革一个空间，总结起来就是几句话，对地方的改革“不鼓励，不反对，不 处罚”。

　　《南风窗》：持这种态度是出于什么原因呢？

　　李凡：经济体制改革的初期就是这个状态，从上到下都不大知道怎么走，从邓小平的经济体制改革开始到现在的政治 体制改革，还是“摸着石头过河”，谁来摸呀？地方政府去摸，地方政府试水，上级政府在看，对尝试的结果不表态，但心里 有数，在评估该往哪个方向走，如果结果都不行，那就先不动。地方政府改革就是个“试水”的过程。

　　矛盾处于中间状态，

　　最容易出现改革

　　《南风窗》：改革的过程某种意义上可以视为中央向地方政府放权的过程，在改革之前，政府官员对资源的控制权和 剩余索取权之间的联系是被切断的，放权也就是把寻租的权力给了地方政府和官员。政府创新会不会是这个过程的继续呢？很 难让人不联想到“尺蠖效应”。

　　李凡：不完全是。我们谈到的政府创新是怎么解决政府和老百姓之间的关系问题，比如用行政改革，用政治改革的方 式来解决。到目前为止，地方政府创新基本上还是个政治问题，中国的政治体制改革滞后是毫无疑问的，所以面临一大堆问题 ，比如你说的寻租。有的地方政府现在变得很坏，我们大量的调查已经证明了这一点，但这样的大背景下有那么几个地方在进 行地方政府改革，这些创新就是要解决地方政府很坏的问题。从中国地方政府的整个格局来看，这是很小的一块。俞可平他们 两年才评了10个奖，但全国有2500个县、3.5万个镇，绝大部分都不搞政府创新的。

　　但有那么一些人是想办好事的，我们不能把人都看成混蛋。我们接触过很多官员，改革思想很强的。

　　《南风窗》：你前面提到的湖北咸宁改革，据媒体报道似乎完全是宋亚平个人想法的实施，与老百姓的推动没有关系 。而那些致力于改善与民众关系的改革，其动力和压力也不一定直接来自老百姓吧？

　　李凡：那不一定。看了这么多地方政府的改革之后，可以感觉到，在没有老百姓的压力的情况下，地方政府没有创新 的冲动。还有一种情况，老百姓与地方政府矛盾处于尖锐阶段，政府也是不会搞改革的，搞了老百姓就要造反了，他敢跟老百 姓对话吗？那时候他怕老百姓。我们看过很多压力很大的地方，跟政府官员谈，他根本没心思搞改革，因为上级给他的任务是 维持治安，是要政治稳定，先把老百姓压住再说。越压老百姓越骂，越骂就越要压，就形成了一个循环。

　　只能在矛盾相对处于中间状态，有压力、但不至于让地方政府喘不过气来的时候，官员才会搞改革。老百姓有上访的 ，有上街的，但不是特别强烈，他就要找个办法把老百姓的压力释放一下。现有的改革都是跟这个有关系的，比如步云乡长直 选，为什么选那个乡，就是因为那个乡的压力不大。包括地方的预算改革，我们在那里做，老百姓听说北京来人了，要来见我 们“上访”。但那个压力不大，如果老百姓把政府围住，他们还敢搞吗？不敢了。

　　改革的标志性人物与官场逻辑

　　《南风窗》：每个地方的改革都有一个标志性的人物在推动，这些人和他们的际遇有哪些共同之处吗？

　　李凡：年轻、有学历、思想比较开放，信息获取多，比较开明，看到的基本上是这样。在温岭，是宣传部出面改革， 这是中国唯一的一家，跟他们的官员一谈，那思想解放得恐怕你我都跟不上。

　　《南风窗》：他们的思想解放到了他的心真正跟老百姓在一起了吗？

　　李凡：至少想给老百姓办点好事。不是说所有搞改革的人都和老百姓站在一起，因为背后还有官场逻辑，当官是个职 ，目标就是升迁。这是一个文化传统，光宗耀祖，治国平天下。还有一个传统，就是清官思想，搞改革的人一般都有这个。清 官思想不是说要把权力让给老百姓，而是想为老百姓做好事，而现代社会的清官思想就不光是做好事，还要让老百姓自己决定 一些什么，这就是民主思想和清官思想的结合。

　　比如温岭搞了七八年的民主恳谈，他的目的是通过与老百姓对话，知道老百姓想的是什么，然后再做决策，避免老百 姓的不满意。整个民主恳谈的思路就是让老百姓把话说出来，然后“为你做主”。我跟当地官员讲，这个思路有问题，应该是 让老百姓来做主，如果老百姓形成了多数意见，政府必须做。不能是老百姓形成了多数意见，政府还是拿来做参考，那就没意 义了，这就变成了老百姓可以做主了。这个老百姓是谁呢？是法律授予权力的老百姓，乡镇的人大代表。把你的预算拿出来， 让乡镇人大代表真正行使决定权。这就从民主恳谈又进了一步，真正能形成人大代表和政府之间的一个制衡关系了。

　　很多地方政府在做听证会，但多数是假的。如果老百姓形成多数意见，就按老百姓的要求去做，这对现在的政府来说 是很难的。只有老百姓说话能起作用的，可以叫政府创新，别的不能叫。

　　《南风窗》：按照这个标准，现在被认为是政府创新的试验就有很多假货了。

　　李凡：对，很多都不是。我是公开这么讲的。

　　《南风窗》：对于地方政府进行创新而言，经济发展水平是否也是一个必要条件呢？有多重要？

　　李凡：我仔细研究了十七大报告，还是在强调发展是第一位的，第一还是经济增长，第二才是考虑其他一些问题。到 了中西部地区，发展绝对还是排在第一位的事，来个企业能发财就行，管什么环境啊。但东部沿海地区就不一样了，有些乡镇 的年财政收入已经达到几亿元了，在这样的情况下，上级对下级的考核在变，老百姓的要求也在变。比如在温岭，让我们都想 不到的，老百姓最关注的是环境问题。老百姓的要求在变，中央又一再要求树立科学发展观，那地方官员聪明点的还不跟着快 点转？