十日谈：公路收费的“收”与“废”

　　事件回放：

　　国家审计署于2月27日发布了对北京、上海、辽宁、浙江等18个省(市)收费公路的审计调查结果报告。报告指 出，截至2005年底，辽宁、湖北等16个省(市)在100条(段)公路上违规设置收费站158个，违规收取通行费1 49亿元。按地方政府核定收费期限和目前收费水平测算，这些收费站点还将收费195亿多元。

　　“贷款修路，收费还贷”本来是上世纪80年代，为解决国家财力不足、公路基础设施落后所采取的政策，是以调动 社会力量的方式来推进我国的基础设施建设。但在这20余年里，这项政策的贯彻已经走了样，“非收费为主”已经被普遍收 费所代替，“适当收费”已经转变为群众出行的负担，更有甚者，一些部门和官员把收费公路当成聚宝盆、印币厂，以至这台 “敛财”的机器长转不已，越转越猛。

　　此次参与“十日谈”的北京市民李淑媛居住于房山区，从1988年至2007年，她一直是北京市人大代表，在这 20年里，她见证了中国第一条收费公路——京石高速的建成与收费过程。在这个过程中，我们可以看到，为什么一个原本有 利于社会有利于民众的事情，渐渐怨声四起，成了老百姓的负担，甚至成了官员腐败的温床。

　　何晓鹏：2月27日，国家审计署公布的公路收费审计公告，你看到了吗？

　　李淑媛：我当天就看了。因为不习惯在电脑上看，我还给打印出来了。

　　何晓鹏：我们知道，你关注京石高速的收费问题已近20年，现在它的收费有什么变化吗？

　　李淑媛：还跟原来一样，没有任何变化。

　　20年的收费质疑

　　何晓鹏：今年你已经不再是北京市人大代表了？

　　李淑媛：对，现在还是房山区人大代表。

　　何晓鹏：这次在两会上新当选北京市人大代表的佟丽华提交了《撤销京石高速杜家坎收费站》的提案，这件事是不是 与你有关？

　　李淑媛：我们不认识。但之前，我找到他的电子邮箱地址，把我这几年的资料都发给他了。但没有收到他的回信，不 知道他是否看到了。

　　何晓鹏：你是怎样开始关注京石高速收费这件事的？

　　李淑媛：因为我就住在房山区，1986年京石高速修建时，我们房山区人民特别支持。首先因为那是咱们国家第一 条高速公路，大家觉得建这个路意义不一样。另外，当时房山区出行环境不好，堵车厉害，特别是在杜家坎路段——就是靠卢 沟桥附近。我当时在中国原子能科学院核物理所工作，有时要到海淀区甘家口那边开会，常常是人家会都开完了，我们还堵在 路上。大家都是这样，所以当时房山区的市民都很热心，拆迁占地都很配合，甚至拆迁补偿低也没什么大的怨言。

　　何晓鹏：但公路建成了、收费了，大家就不太支持了？

　　李淑媛：在全国，京石高速是第一个收费公路。之前大家都没听说过公路收费，接受不了，都觉得修路本来就是政府 的事，怎么还能让老百姓拿钱，按我们现在的思维——我们已经向政府缴税了，政府应该提供这些公共产品。

　　何晓鹏：房山区的居民们现在还这么想吗？

　　李淑媛：现在反过头来去看这件事，大家已经可以理解了。当时国家没有那么多钱，老百姓也希望有这样一条路来让 大家走向富裕的生活，那怎么办？咱们就帮着国家一起修呗。

　　何晓鹏：这个心态是什么时候转变的？

　　李淑媛：这是一个逐渐的过程。

　　何晓鹏：接受收费之后，质疑还是存在？

　　李淑媛：大家开始理解“贷款修路，收费还贷”之后，我们希望能知道，过了这么多年，我们已经交了那么多钱，究 竟这条路贷了多少款，我们还需要交费交多久？

　　我们从1992年就开始正式向市政府、市人大提出这个问题，到了2000年后，我们发现，京石高速的经营权已 经转让给首发公司。但给我们反馈来的信息却让我们接受不了，市交通委、路政局、首发公司等，他们的答复都是不一样的， 有的说还差8个多亿，有的说是6个多亿。这让我们糊涂了。

　　何晓鹏：我看以前的相关资料，说当时关于京石高速的还款数额有5种不同说法，而关于还贷时间就有3种不同说法 。

　　李淑媛：是，这让人很气愤，如果不想把真相告诉老百姓，不想告诉人大代表，那就请把谎话编圆了，并统一口径， 不要一个答复一个样。最让人接受不了的是，首发公司在2002年曾经给我们一个答复，说这个高速公路一共贷款12个亿 ，还有8个多亿没有还清。

　　何晓鹏：这是首发公司的解释？

　　李淑媛：对。如果不说这个数字，我们可能也没有办法了解他们说的是真是假，但说了这个数字后，我们就不能不问 到底了。

　　何晓鹏：为什么？

　　李淑媛：因为我们房山区的人大代表曾到房山区的各个单位调研过，房山区有很多企业单位，包括“燕化”这样几十 万人的大企业，单我们房山区这一地，每年就有几千万的交费，从1987年开始一直到2000年之后，难到我们交这么多 年的钱只够4个亿，12个亿还欠8亿？那钱都哪去了？

　　何晓鹏：没有人告诉你们真实的情况是怎样的？

　　李淑媛：没有。直到我们想到了通过审计这个办法。2005年，通过市人大提出要对京石高速公路进行审计，审计 结果出来后，我们特别兴奋，终于看到了真相，同时也非常意外。原来修建京石高速总投资为10.1亿元，其中5.4亿元 来源于养路费，占了半数以上。余下贷款早在2000年就已本息还清，到2004年底已盈余5.85亿元！对此，我们此 前始终蒙在鼓里。

　　何晓鹏：贷款已经还清，收费却还在继续，这与当初的政策是不符的。拿到审计报告后，你们要求停止收费也有了强 有力的依据了。

　　李淑媛：情况并不像我们想得那么简单。这些部门对这个报告避而不谈，比如说交通委，我们给他们看了这个报告， 他们不说有，也不说没有，就说我们没有看到正式的报告，他们反复强调的是什么呢？说京石高速公路现在是全市高速公路里 经济效益比较好的，而其他的公路则还在培育期。另外还说，北京市要修建若干条公路，资金缺口很大。

　　何晓鹏：潜台词就是以京石高速收来的钱来修建其他公路，用京石高速的收费来为全市公路建设服务？

　　李淑媛：是，这个意思很明白。我们在2002年跟首发公司说的时候，也提到这个问题，他跟我们说：首发公司作 为北京市高速公路修建的一个管理者和组织者，得从整个北京的角度去想。实际上，京石高速，成为了他们的融资渠道。

　　何晓鹏：所以公路收费的年限规定，在这里就没有任何意义了，因为路总是建不完的。

　　李淑媛：实际上，我们认为这是违法违规的，特别是京石高速的审计报告出来后，这一点就更明确了。在京石高速建 成这20年中，它的收费权、经营权曾经在暗地里几度易手，而且收费期一再延长，像这样一条主要由国家投资，以养路费投 入修建的公路，是不应该把经营权转让给企业作为经营性公路的，即便是贷款修建，也应该在还清贷款之后立刻停止收费，之 后公路的管护是由养路费来支持的。但从1999年开始，京石高速彻底成了一条经营性公路，收费年限一直要延续到202 9年，前后要长达40多年。

　　何晓鹏：这条公路的性质发生了变化，当初那种帮助国家修建公路的情感也被破坏了？

　　李淑媛：是啊。我们曾经提出疑问，京石高速公路本来是一个政府还贷公路，收费站在还完贷款后早就应该拆除，后 来转变为经营性公路，这有什么法律依据。他们的回答是，北京市政府要盘活存量资产，根据《公司法》原则组建了首发公司 ，把高速公路作为投资，把经营权给了首发公司。回到家里，我翻了几遍《公司法》，也没弄懂它怎么就把一项应该由国家提 供的公共产品变成了一条经营性的道路。

　　2004年的时候，我们在市人大会议上跟一位市领导谈到此事，他说的一句话让我印象深刻，他说：为什么还完贷 款还不取消收费站呢，因为收费站就是印钞厂。

　　何晓鹏：这让人恍然大悟。

　　李淑媛：没听这话前，我们想到这一点时也不敢说。

　　何晓鹏：原来怎么想的？

　　李淑媛：原来我们就想，这跟打劫的有什么区别？梁山好汉不就是这样吗？——要想从此过，留下买路钱。

　　何晓鹏：审计部门也出了审计报告，证据也有了，事实也清楚了，作为人大代表还是无法改变京石高速的收费问题？

　　李淑媛：我这两年也一直思考这个问题，就是人大怎么监督政府的工作，我觉得这里头问题真的是很多

　　变性的公路

　　何晓鹏：胡老师，很多当初政府贷款修建的公路在之后都转变成了经营性质的公路，对收费公路的性质，你怎样看， 它是不是应该由政府来提供的公共产品？

　　胡星斗：公路很大程度上属于公共产品，但又不完全是公共产品。所谓公共产品，特点是一些人对这一产品的消费不 会影响另一些人对它的消费，具有非竞争性；某些人对这一产品的利用，不会排斥另一些人对它的利用，具有非排他性。公共 产品一般由政府或社会团体提供。

　　公路，特别是高速公路，它大部分是属于公共产品的性质，它绝对不属于私人产品，如果是私人产品就应当完全按照 市场决定价格。

　　对于公共产品，主要是由政府财政投入，它带有某种福利性质，当然也可以通过收税来弥补一些经费上的不足，甚至 也可以设置收费关卡来补偿资金缺口，但现在的问题是，这些收费关卡的收费时间长短没有遵照规定，大大超过了他收回成本 的时间，这是第一点。

　　第二点，高速公路收费，收的费用的去向不透明，老百姓、纳税人或者是缴费人没办法监督这些费用的使用，很有可 能其中的一些费用就流入个人腰包或者集体进行某种浪费。我们到全国各地去，看到很多地方公路局的办公楼都是豪华大厦， 也就是说通行费还包括养路费，不一定都用在了路上，很有可能变成了养人上，养人浮于事的人。特别是收费关卡，全国的收 费关卡养了数百万人，而这些人都是高收入的，普通的收费员工年收入都是10万以上，甚至更高。成了靠路吃路的，把高速 公路变成它个人的提款机。

　　这也是为什么近些年来燃油税推出非常困难，因为如果推出燃油税的话，养路费就要取消，费变为法定的税，那就得 列入财政预算监管的范围，审计也比较严格，而现在这种通行费、养路费都属于预算外收入，很大部分进入了单位的小金库。 这种预算外收入不受太多的监管，甚至连像样的审计都没有，即使有审计也是走过场，所以它成为一个浪费的源头，用来大搞 形象工程，也是腐败的一个重要场所。

　　何晓鹏：现在不只是这个问题，还有就是对于收费公路经营权的转让问题，似乎在2000年前后，很多收费公路都 变为经营性公路了，公共产品被作为资本成为企业获利的工具。

　　胡星斗：其实这也要按情况来区分。比如说，如果政府没有钱，也可以让私人出资修建公路，也可以设置收费站，但 是不能够利用公共权利来谋取集团的或个人的巨大利益，现在的问题就是在这后头，公路经营权转让之后，就是长期的高收费 ，然后养活了一大帮收费员，高收费来支付高工资。收费员如此，那些官员更不得了，甚至很多官员是有参股的。

　　像在美国，很多公路也是利用一些公司的力量来修建。也有贷款修路，但美国政府的决策是非常鲜明的，政府要起到 监督的作用，一种宏观管理的作用，而且它完全是公开招标、投标的，所有的项目都是公开透明的，所有的收费都是公开透明 的。即便如此，在美国，收费的公路仍然很少，虽然也有一些，像纽约的周边也有一些收费的关卡，但当修建的费用收回后， 马上就会停止收费，如果是私人修建的，就会按照合同收到哪一年后及时停止。

　　何晓鹏：会对投资者以一定的回报。

　　胡星斗：对，会给他一定的回报。但是中国这方面的管理常常是不明不白的，财务也不透明，所以修公路的官员因为 腐败倒台了一大批，全国有14个省的公路局局长、交通厅厅长因为腐败而下台了，像河南省是连续三个交通厅长前赴后继下 台的。

　　何晓鹏：修路成了不归路。

　　胡星斗：所以这样一套不规范的招投标体制，不透明的财政和不受监督的收费去向，其实害了一大批人。

　　在中国，还有另外一方面，实际上，过去一段时间，我们在很多领域有些过度市场化了。这个市场化的结果就是大家 看不起病、上不起学。但是一个真正的现代市场经济并非如此简单。现代市场经济强调政府对市场的干预，强调利他，强调公 益。事实上，像这种高速公路收费站该撤不撤，长期存在，就是对公民权利的一种剥夺，也是对公民利益的一个掠夺。

　　何晓鹏：但现在来看，从政府管理者到社会普通成员，对这个问题都已经关注很久，尤其是此次国家审计署公布的审 计结果，更证明了这种现象存在的由来已久。实际上，关于公路收费问题，国家也有过明确规定，无论是针对收费用途、期限 等等，但现实情况却依然让人感到遗憾。

　　胡星斗：问题就是出在这里，老百姓没有话语权，就算网络、报纸上有一些议论，但他们完全可以置之不理，即使有 相关的条例，但是对这个条例能否落实也是个问题。所以，这里一个关键的问题就是人大要起到作用，各级人大、各级人大代 表要反映民意，比如高速公路收费问题，提到人大上去问责地方政府。

　　何晓鹏：事实上也有人大代表提出问责，但关键是这种问责有多大效力。

　　胡星斗：个人的声音形成不了人大集中的问责，比如通过举手、投票来罢免或者责令改正，下一个责令改正书。

　　不过，我们同时也应当看到，现在政府也看清楚了这些问题，也知道应当怎么解决，像目前在高速公路的招投标方面 比过去规范得多，这个应当实事求是地说，而这些在十几年前是相当不规范的，谁给了贿赂就把路交给谁修，现在招投标时的 情况要好多了，尽管还有不规范的地方。但现在在收费问题上，比如费用的去向、决策过程的不透明等等，这些问题还是一点 都没有解决。