法律草案公开“常态化”

　　□ 法眼观察 □

　　毛磊/文

　　立法，见证着中国民主法制建设的前进步伐，随着这个步伐的加快，最高立法机关的立法之门敞开了……

　　今年4月20日，食品安全法(草案)向社会公开征求意见，与此同时，全国人大常委会办公厅向外界宣布，今后， 全国人大常委会审议的法律草案，一般都予以公开，面向社会，广泛征求意见。

　　“这一做法旨在贯彻党的十七大精神和十一届全国人大一次会议的要求，推进科学立法、民主立法，进一步扩大公民 对立法工作的有序参与。”全国人大常委会办公厅有关负责人介绍，公布法律草案主要有两种形式：一是提请全国人大常委会 审议的法律草案，经常委会初次审议后，一般都在中国人大网站上予以公布；二是对关系改革发展稳定大局、关系人民群众切 身利益、社会普遍关注的重要法律草案，经委员长会议决定，同时在中央主要新闻媒体和中国人大网站上公布。

　　公布法律草案、向社会广泛征求意见，是全国人大常委会积极推进科学立法、民主立法的一项重要举措。委员长会议 的上述决定，标志着常委会公布法律草案、公开征求意见工作将进入“常态化”，这对于人民群众充分反映自己的意见和愿望 ，对于集思广益、凝聚共识、做好立法工作，对于宣传普及法律常识、增强全社会法律意识，对于国家行政机关、审判机关、 检察机关等更好地贯彻实施法律，都具有重要意义。

　　迄今为止，我国共有16部法律草案向社会全文公布并征求意见。最近5年，十届全国人大常委会在民主立法、科学 立法方面进行了积极探索，坚持立法工作走群众路线，扩大公民的有序参与，公布了物权法草案、劳动合同法草案、就业促进 法草案、水污染防治法修订草案等4个法律草案，在社会上引起了强烈的反响。从公开法律草案的性质和意义而言，我们清晰 地聆听到我国发展社会主义民主政治，构建社会主义和谐社会的历史足音。

　　打开百姓参与立法的大门

　　新买的房子光线被严重遮挡，可以起诉讨回采光权吗？归还拾到的钱包，是该拾金不昧还是按劳取酬，收取保管费？ 房屋拆迁，可以得到多少补偿？城市住房，70年后该怎么办？这些大大小小的问题都要物权法来规范。

　　“物权立法，既涉及国家的基本经济制度，也关系千家万户的切身利益，社会关注度高，不仅法律性强，而且政治性 、政策性也强。”全国人大常委会法制工作委员会副主任王胜明说，“立法难度之大，操作过程之复杂，可想而知。”

　　“应该广泛听取专家和社会各方面的意见”，“建议更广泛地听取群众的意见”，“建议组织更多的社会力量参与讨 论”……在十届全国人大常委会开始审议物权法草案之际，常委会组成人员对如何修改、完善草案提出了明确意见。

　　2005年7月10日至8月20日，全国人大常委会向社会公布物权法草案，并征求意见，共收到人民群众的意见 11543件。

　　这个过程还成为一场普及物权知识的启蒙运动。媒体宣传、立法机关解答和普通公民参与互动，使得物权法草案进入 了寻常百姓家。

　　“这是民主立法迈出的重要步伐，全国人大常委会向人们打开了一扇参与立法的大门，老百姓由立法的旁观者成为参 与者。”来自社会各界的声音给予如此评价。

　　“这次广泛征求意见，是全国人大常委会充分发扬民主，增加立法透明度的一项重大举措，也是推进立法民主化的有 益探索。从征求意见的结果也能看出人民群众参与立法的积极性格外高涨。”全国人大常委会法工委有关负责人说。

　　自2002年12月审议以来，物权法草案“不赶进度”，广泛听取各方意见，在争论和反复审议之中不断完善，让 每个人的智慧在立法进程中“闪光”。2007年3月16日，物权法在十届全国人大五次会议上高票通过。

　　物权法的制定过程，堪称近年来我国“开门立法”的典范。司法部研究室副研究员刘武俊认为：“全文公布物权法草 案并征集民意，此举不仅仅具有立法公开的意义，更有突破传统立法范式的制度创新意义。可以说，法律草案的公开征集制度 是立法改革初露端倪的表征。”

　　“这些条款太好了！”“这些条款太‘狠’了！”针锋相对的观点，说的都是劳动合同法草案。

　　2006年3月20日，全国人大常委会就劳动合同法草案公开向社会征求意见，引发了巨大的社会争议。劳资双方 、相关利益集团、学界等展开激烈辩论。争论之剧，在中国立法史上没有先例。

　　在这场辩论中，我们欣喜地看到：为数众多的农民工开始行使话语权。在中国人大网上，一位来自山东的农民工提出 6点建议，并期待劳动合同法成为“劳动者的天使和保护伞”。

　　1个月的征集期，立法机关共收到相关立法意见191849件。

　　这是历届人大常委会法律草案征求意见中提出意见最多的一次，其中来自普通劳动者的意见占65%左右。此后，全 国人大常委会对劳动合同法草案作了大幅度的修改。许多普通人的立法意见和建议在劳动合同法草案中得到了充分体现。

　　“收到这么多意见，我们的工作量增加了很多，但是我们也感到这部法律确确实实是和老百姓切身利益直接相关的， 通过这次征求意见，真正听到了基层普通劳动者对立法的直接意见。”全国人大常委会法工委有关负责人表示，征求意见结束 之后，他们对网上的意见进行了一个量化的统计、分析，作出调研报告；同时对所有的意见进行了整理归类，做成劳动合同法 草案百条意见的资料。报告和资料在2006年12月劳动合同法草案提请全国人大常委会二次审议的时候，被作为参阅资料 ，发到会上供所有参加会议的常委会组成人员审议时作参考。“所以，每个人提出的意见，都对这部法律出台起到了重要作用 。”这位负责人表示。

　　十届全国人大常委会还相继公布了就业促进法草案、水污染防治法修订草案，在制定与自己生活息息相关的法律法规 方面，中国普通民众正在拥有越来越响亮的话语权；在这些立法实践中，立法机关也积累了丰富的经验，倾听公民意见也逐渐 成为中国立法的规定程序。“十届全国人大及其常委会在立法思想、理论、理念等方面积累了不少经验，对立法形式、工作方 法的特点和规律进行了许多有益的探索，这本身就是一笔宝贵财富，必将对我国今后法制建设、建设社会主义法治国家起到重 要指导作用。”全国人大常委会办公厅有关负责人说。

　　从这些充满人情味儿的举动中，不难体会出立法者的良苦用心。“理解人性、关注民生、尊重民俗、广纳民意、保护 人权，”中国法学会副会长兼秘书长宋树涛说，“这些理念的张扬和贯彻，使新一阶段的立法具备了更为扎实的民意基础，也 使立法过程变成倾听民声、协调利益、化解矛盾、宣传法治的过程。”

　　“开门立法”最早在1954年

　　其实，全国人大常委会“开门立法”要上溯到上个世纪五十年代。

　　1954年9月15日，第一届全国人民代表大会第一次会议在北京召开。这次会议的一项重要议程是：讨论制定新 中国的根本大法——宪法。

　　经过充分的讨论，会议进入了高潮。

　　“大会执行主席宣布表决结果：投票数1197张，同意票1197张。许多代表情不自禁地站了起来，高呼共产党 万岁。”这一幕，虽时隔50多年，亲历者却仍感历历在目。

　　有专家分析，1954年宪法之所以深得人心，是因为它具有广泛的群众基础。在制定这部宪法时，草案初稿曾下发 各大行政区、各省市、自治区和50万人口以上的省辖市，有关部门还组织了大规模的宪法草案大讨论，提出了5900条修 改意见。

　　1954年6月15日，宪法草案向全社会公布，征求意见历时2个多月。其间，先后有1.5亿多人次参与讨论， 对宪法草案提出了大量修改意见。根据这些意见，宪法起草委员会对原来的草案再度作了修改。这是我国第一次向社会全文公 布法律草案，公开征求意见。正是由于全民意志和智慧的投入，1954年宪法经受住了时间风雨的检验。时至今天，它所确 立的许多重要制度，仍被现行宪法所继承。

　　1978年，党的十一届三中全会开启了改革开放新时期。这次具有重大历史意义的会议提出，为了保障人民民主， 必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，“不因领导人的改变 而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”。因此，制定一部全面反映新时期党和人民共同意志的新宪法，成为当时 一项迫切的重要任务。1982年4月26日到8月底，草案向社会公布征求意见。这是改革开放后第一部公开征求意见的法 律草案。

　　这次全民讨论的规模之大、参与人数之多、影响之广，成为公民参与立法工作的范例。许多重要的、合理的意见都得 到采纳，对具体规定作了近百处的补充和修改。1982年12月4日，五届全国人大五次会议通过了这部新宪法。

　　公布法律草案这一程序从九届全国人大常委会开始迈上一个新台阶。1998年3月21日，在九届全国人大常委会 第一次会议上，时任全国人大常委会委员长的李鹏明确提出，立法要坚持走群众路线，在立法过程中，“要采取各种形式，广 泛听取群众的意见”。九届全国人大组成之后的1年中，就向全民公布了土地管理法修订草案、村民委员会组织法草案和合同 法草案。

　　土地管理法修订草案1998年4月29日公布征求意见后，31个省、市、自治区全部反馈了意见；25个大中城 市和52个中央有关部门对该草案提出了意见和建议。全国人大常委会法制工作委员会共收到人民群众来信675件，其中， 来自单位的意见173件，来自公民个人的有502件。许多来信多人联合署名，人数最多的一封来信共有836人签名。

　　值得一提的是婚姻法的修改。2001年1月11日，婚姻法修正案草案向社会公布征求意见。截至当年2月28日 ，全国人大常委会法工委共收到群众来信来函3829件，后来又陆续收到一些，共约4000多件，通过报纸、期刊和网络 等媒体也收到数以千计的意见。来信者中，年龄最大的90岁，最小的仅有13岁。公众对原婚姻法的绝大多数条款都提出了 意见。这次征求意见是当时参与立法人数最多的一次，提出意见最广泛的一次，也是人民群众第一次通过互联网参与立法。

　　将关系广大人民群众切身利益的重要法律草案向社会公布，广泛征求全民的意见，使他们有了直接表达诉求的机会， 有了发表意见甚至表达不满的权利。而最高立法机关，也为群众拓宽了一个最广大、最直接评价法律草案价值取向的民主渠道 ，将百姓的意见摆到立法的桌案，并吸纳进法律之中。“使法律充分反映人民的意志，就有了如谷穗般沉甸甸的实在意义。” 法律界人士评价说。

　　立法民主化进程中的里程碑

　　公布法律草案、向社会广泛征求意见，是推进和实现科学立法、民主立法的重要途径和基本保证。全国人大常委会的 这一决定，意味着未来进入全国人大常委会立法议程的法律草案都要公开向社会征求意见，在范围上将实现“全覆盖”，在动 态上实现“常态化”。

　　法律草案的“全公开”是我国科学民主立法的一次巨大飞跃，是进一步扩大立法工作公民参与度、充分尊重公民主体 地位和民主权利的一个重大举措，也是我国民主政治的重大进步，必将成为我国立法民主化进程中的一个里程碑。

　　以往的法律草案公开征求意见的范围，一般局限于关系人民群众切身利益、社会普遍关注的重要法律草案，但多属“ 特事特办”，并没有一个明显具体的标准，因此在操作过程中不可避免地会出现随意性过大、该公开的不公开等现象，影响了 人民群众的参与热情。事实上，任何立法都是对公民权利义务的分配再分配，必然或多或少地影响到公民权利义务的实现。从 这个意义上讲，没有哪一部法律与公众无关，有的涉及公民与政府的关系，有的则涉及公民与社会的关系，因此都有必要征求 公众意见，让各方利益进行充分博弈，从而避免法律内容受到法案起草单位和部门的不正常影响，特别是在我国“部门立法” 体制下更是如此。随着整个社会法治意识的提高，“部门立法”的问题和弊端日益暴露，一些涉及多个部门利益的法律草案迟 迟不能出台，一些权利义务设置明显不合理的法律草案甚至被否决。这些都表明立法过程中存在的种种问题，并不仅仅反映在 重要法律草案中，一般法律的草案中也普遍存在甚至情况更严重。

　　“‘开门立法’本身就是一个普法教育、释放意见、凝聚共识的过程。”全国人大常委会法工委有关负责人这样说。

　　法律草案公开征求意见成为常态，这一突破清晰地彰显了全国人大常委会在立法理念上的重大改变。

　　“所有的法律草案原则上都向全社会公布，听取全民意见，这无疑将对我国的民主法制进程起到促进作用。”宪法学 专家、中国青年政治学院法律系教授马岭说，在这方面我们过去已积累了一些经验，“开门立法”的时机已经基本成熟，我国 的法制实践证明我们能够做到、做好这项工作。“也许有人认为法律草案原则上都交全民讨论太麻烦、成本太高，但事实上未 经全民讨论的法律通过后，在全社会组织的有关对新法律的广泛、深入的学习宣传，也是很麻烦、成本很高的。”马岭表示， 不论是从保障法律的质量还是从培养公民法治观念的角度看，这种法律通过后的大规模学习都不如法律通过前的大规模讨论效 果好。

　　“讨论是一种参与，是一种更有效的公民教育，通过这种对国家事务的参与以及在参与中各种意见的争论，能够使法 律更加完善，也有利于增强公民的主人翁意识；而法律通过后的学习往往成为一种被动的接受和领会，一些有益的意见可能被 排斥在外，不利于公民民主意识的培养。”马岭说。

　　“人民参与国家立法是再正当、正常不过的事。但人民如何参与立法，参与的方式、途径以及程序，都还需要进一步 作出具体规定。”马岭说，如果我们要将“开门立法”长期、持久地坚持下去，就应当将其制度化、法律化，不仅有原则规范 ，而且有具体的操作规则。

　　“公开法律草案由特例成为常态是一个让人欣喜的转变。”北京律师钱红骥认为，这一举措具有多方面的积极意义和 效果：首先，可以通过社会的广泛参与，弥补或修正相关法律草案的不足或不当之处；其次，通过法律草案的公布和征求意见 ，可以把新法律向社会公众进行有效公开和宣传，有利于该法律的执行；再次，将法律草案公开并征求意见，是有效体现全民 参与立法、民主立法的制度创新。

　　推动立法草案公开制度化

　　制定法律，为什么要向社会公开征求意见？这是发展社会主义民主的必然内涵。出台一部法律，不仅涉及国家机关的 权力与责任，也涉及公民、法人和其他组织的权利与义务。虽然国家专门机关和专家学者在起草、制定过程中起着不可或缺的 作用，但不可否认，充分发扬民主，公开广泛征求社会公众的意见，尤其是利害关系人的意见是相当重要的。

　　从更深层次而言，制定法律时向社会公开征求意见，是构建社会主义和谐社会的必然要求。胡锦涛同志在省部级主要 领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话中指出：“要进一步加强和改进立法工作，从法律上体现科学发 展观的要求，制定和完善发展社会主义民主政治、保障公民权利、促进社会全面进步、规范社会建设和管理、维护社会安定的 法律。”这样的法律如何制定和完善？其中一个重要方面，就是进一步健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参 与。有关国家机关在起草法律时，能够走群众路线，充分发扬民主，增加工作的透明度，虚心听取、广泛收集、认真研究各方 面的意见尤其是基层群众的意见，才能制定出好的法律和行政法规、地方法规、部门规章以及司法解释等，人们也才能去自觉 地执行和遵守，我们的社会也才会更加和谐。

　　宪法规定，我国是一个人民主权国家，要求立法必须体现多数民意。《立法法》第五条对此作了明确规定，“立法应 当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动”。而如何保障公民参与立法，正是立法机关不 容回避的责任。

　　在一般不公开立法草案的时代，民众无法及时参与到立法程序中来。这次全国人大常委会委员长会议决定立法草案“ 一般公开”，无疑大大加强了立法的民主性。可以预料的是，这一决定不仅将得到民众的拥护和积极参与，还将对地方立法机 关起到强有力的示范作用，从而推动立法草案公开的制度化。

　　我国立法传统上采取的是“部门立法”模式，即由有关主管部门拟订法律草案，再交由同级人大常委会审议。为减少 这种模式“以法谋私”之弊，近年来各地纷纷“开门立法”，问计于民。目前，已有广东、上海、四川、新疆、甘肃、河南等 十几个省市区的人大常委会举行了立法听证会，或公开征集立法建议，推动立法民主化。

　　比如早在2004年，济南市政府法制办就曾推出了“透明立法”制度，济南市所有的地方行政立法在草案形成之后 ，都要向社会公开。一些草案通过上网、召开听证会等形式公开之后，市民的参与热情很高，一些意见也为法制办所采纳。

　　尽管这些民主立法的地方实践，相对大多数仍不愿公开立法草案的地方立法机关而言，是不小的进步，但地方实践的 示范效应毕竟有限。尤其是这种取决于地方官员态度的“立法民主化”，在其他地方很难被推广。而全国人大常委会将立法草 案公开“常态化”，辐射面及于全国，公开后对民意的接受、筛选、汲取、反馈等工作，都远超过地方。诸如物权法草案、劳 动合同法草案等公开后，立法机关收到的建议均多达数十万条。

　　事实上，立法草案除要协调各阶层之间的利益之外，还要在中央与地方的利益冲突中寻求平衡。可见，全国人大常委 会公开立法草案的阻力较之地方更大。此番全国人大常委会决意将立法草案公开“常态化”，必将鼓励更多的地方立法机关和 行政立法机关扩大立法民主的范围，推动立法民主制度化的脚步。

　　对转型期的中国社会而言，法律信仰并非一朝一夕就可树立。它有赖于权力者的率先垂范，这首当其冲的就是立法机 关。如果立法机关不带头依法立法，就难以期待行政机关依法行政，更难以期待普通公众守法用法。立法草案公开并非立法改 革，而仅仅是立法机关对立法法的践行。同时，立法草案公开是立法民主的前提，而非立法民主的全部。在立法民主的制度化 上，何为“一般公开”，公开之后民意表达渠道及官方的具体回应程序等，都还留有空白待补。

　　仅开“门”还远远不够

　　立法民主了，才能充分体现人民的意志。目前，我国立法的民主之路越走越宽。立什么法，听民意；怎么立法，听民 意；法律如何规定，还是多听民意。立法的公开与民众的参与，已经贯穿了立法的全过程。我们所要进一步努力的，是让立法 的民主更加经常化、制度化，不但听支持的声音，还要多听听反对的声音。

　　近年来，地方人大机关在向社会公开立法草案方面作了许多尝试，从中暴露出一些问题：

　　——公布草案随意性强。哪些应公布，哪些不用公布，何时公布，全由立法者决定，没有统一标准。

　　——公众参与立法的途径单一。现在公众参与立法主要是参与对立法草案的讨论，其实参与对立法草案的讨论不是公 众参与立法的惟一途径。

　　——保障公众参与立法的经费支持，还没有引起有关部门的重视。比如，一些地方需要对立法意见进行问卷调查，由 于没有经费上的支持，无法委托调查机构进行民意问卷调查，使原本设计的调查面还不够宽。

　　公众参与立法的过程就是发扬民主的过程，要防止公众参与立法流于形式，保证立法的民主化，建议加快公众参与立 法的法制化进程，完善公众参与立法的方式和程序。

　　一是要发挥中介组织与行业协会的作用。使中介组织和行业协会成为政府立法参与的重要主体，发挥其社会和行业自 律管理的作用，在全国人大和地方人大立法中充分表达相关利益群体的意见和建议。

　　二是要完善公众参与立法的程序。如建立民意调查制度，委托民间调查机构调查民意、了解民愿；建立草案公开制度 ，发挥新闻媒体的舆论宣传和收集意见的作用；建立听证会制度、协商谈判制度、问卷调查等制度，这都是实现公众参与立法 的重要方法。

　　三是要建立稳定的财政保障机制。上述各项制度的开展和实施，都需要必要的财政经费作保障，只有这样，立法机关 才能有效地组织开展公众参与立法工作。

　　社会主义愈发展，民主也愈发展。在发展中国特色社会主义的历史进程中，日益完善的以宪法为核心的中国特色社会 主义法律体系，必将为社会主义民主政治提供更加坚实有力的制度和法律保障，使中国式民主不断呈现蓬勃生机和旺盛活力！