《瞭望东方周刊》记者张瑜/北京报道

　　小额贷款公司的监管被下放给了地方

　　2008年5月8日，央行和银监会联合下发了《关于小额贷款公司试点的指导意见》(下称《指导意见》)，对小 额贷款公司的性质、资金来源、资金运用、监督管理和终止等环节进行了规定。

　　《指导意见》一出，民间资本大省浙江立刻被搅动，申请小额贷款公司试点的民企纷纷行动，这一热潮有席卷全国之 势。

　　“中国小额贷款的大门终于打开了！”中国人民银行研究生部部务委员会副主席兼金融研究所副所长焦瑾璞对本刊记 者感慨道。自2003年起，他就一直是央行推动小额贷款公司工作的主导成员之一。“尽管这个文件现在看来可能还是存在 一些问题，但我们毕竟已经迈出了第一步，有了第一步就会有第二步。”

　　千呼万唤始出来

　　一个并不广为人知的事实是，浙江并非全国率先试水的地区。早在2005年下半年，山西、四川、陕西、贵州、内 蒙古五个省(自治区)就各选了一个县区开始进行专门发放小额贷款的机构试点。2005年12月27日，山西省平遥县晋 源泰、日升隆两家公司正式挂牌成立，成为全国最早成立的此类小额贷款公司。

　　《指导意见》的出台，距首批小额贷款试点公司的成立已近3年。

　　“这个指导意见实际上是对2005年底人民银行做的小额贷款公司试点的一个官方确认，因为2005年央行推小 额贷款公司试点时，是单方面推动的，没有得到银监会确认，这些公司就没有合法地位。”中国国际经济技术交流中心三处处 长白澄宇对《瞭望东方周刊》分析说。他同时也是中国小额信贷发展促进网络的秘书长。

　　小额贷款的一个重点服务对象是农村。2005年中央1号文件提出“有条件的地方，可以探索建立更加贴近农民和 农村需要、由自然人或企业发起的小额贷款组织”；2006年中央1号文件再次强调“大力培育由自然人、企业法人或社团 法人发起的小额信贷组织，有关部门要抓紧时间制定管理办法”。

　　“在中国发展小额信贷一直是解决农村金融问题的迫切需求。”“实际上，在2005年进行试点之前，这个指导意 见的框架就有了，而且已有的这些小额贷款公司也是按照这个框架运行的。”焦瑾璞对《瞭望东方周刊》说，“但是文件的出 台要面临复杂的问题，涉及很多部门，比如说注册、监管等问题，需要工商、银监会等部门配合协调。可以说，这个文件上的 每一句话、每一个字都是认真推敲后形成的。”

　　央行答疑指导意见

　　“意见出台之后，很多人跟我反映问题，包括我自己在网上查阅到的，大家对文件都有许多疑问。”焦瑾璞拿出一份 《指导意见》打印稿，上面有特别标注的圈线，旁边写满了密密麻麻的注释。

　　就在7月17日，央行研究局举办了“小额贷款公司试点经验交流会”。在会上，焦瑾璞应各方要求对《指导意见》 进行了解释。“会上有我们的试点小额贷款公司，还有很多外地赶来的准备注册的企业，可以看到大家对于这个政策都非常关 注。”

　　首先是“只贷不存”政策。《指导意见》中明确规定，小额贷款公司不得吸收公众存款，不得以任何形式非法集资， 资金来源只能是股东的资本金、捐赠资金以及不超过两个银行业金融机构融资。“不能吸收公众存款、不得非法集资是两条红 线，绝对不能逾越。”焦瑾璞对记者强调。

　　“只贷不存，中国的小额信贷瘸腿了，这会大大限制小额信贷机构的集资能力，使自力更生沦为一句空谈。”早在2 006年10月，因创设“穷人银行”而获得诺贝尔和平奖的尤努斯来华时曾这样批评中国的小额信贷。这家银行每年借给6 60万穷人8亿美元，帮助他们做小生意养活自己。而其在农村开展小额信贷的成功模式，已经在全球60多个国家推广。

　　但时任中国人民银行副行长吴晓灵依然坚持这一原则。她在与尤努斯的会谈中讲到：“选择只贷不存的小额信贷机构 ，可能是改革风险最小而受益最大的选择。”

　　另一焦点则是监管问题。

　　银监会一位官员在电话中对本刊记者表示：“小额贷款公司并不在银监会监管的范围之内，因为它并非金融机构，而 是公司性质。”

　　“这是个大问题，这几年从央行到银监会、工商管理总局、国税总局、商务部，我们一直在讨论到底谁是小额贷款公 司的监管主体。银监会监管的是金融机构，而央行直接监管也跟我们的法定职能不符。”焦瑾璞说。

　　斟酌之下，小额贷款公司的监管在《意见》中下放到了地方政府：“凡是省级政府能明确一个主管部门(金融办或相 关机构)负责对小额贷款公司的监督管理，并愿意承担小额贷款公司风险处置责任的，方可在本省(区、市)的县域范围内开 展组建小额贷款公司试点。”

　　以山西省平遥县为例，目前监管主体为实施小组，是一个由县政府牵头，各相关职能部门参与的临时性机构，不具备 行政权力和监督职能。“这是个有限责任公司，又经营特殊的放贷业务，是个非驴非马的产物，到底由哪个部门对其实施监管 ，如何监管，目前尚无明确的法律依据。”业内人士评价说。

　　至于利率问题，“利率水平不得高于央行基准利率的4倍”。“事实上，所谓4倍上限，是中国司法解释中有关高利 贷的认定条件，也就是说，利率超过基准利率4倍的，在法律上将被视为高利贷。”这是合法与非法之间的一条红线。

　　民间资本欲借东风

　　《指导意见》一出，浙江即闻风而动，因此有观点认为这是为了“收编地下金融”。对于这一说法，焦瑾璞并不赞同 ：“意见中明确写了这是为了引导资金流向农村和欠发达地区，改善农村金融，为三农服务，并不是要收编谁。”

　　但他也表示，小额贷款公司的推广也是为了要合理地利用民间资本。“在中国信用环境尚不健全的情况下，通过地方 政府制定规则，在合同法的约束下利用个人征信系统，允许个人或专门的公司用自有资本从事小额放贷，可能是引导民间金融 逐步走向规范的现实选择。给公民以融资的便利，降低从事合法金融活动的门槛，才能从源头上减小人们从事非法金融活动的 概率。”

　　吴晓灵在谈到小额贷款公司时曾说：“小额贷款公司是未来金融机构的预科班。当他们的业务做得好了就有可能转为 金融机构，这样的话，对于正规的金融机构来说，也有了新的竞争对手，竞争更有利于促进它们的改革和发展。”

　　2005年7月，中国银监会曾发布《银行开展中小企业贷款业务指导意见》，此后许多银行先后成立了专门的小企 业贷款管理部门，比如工行、农行在一些试点地区设立小企业信贷专业部门，浦发、民生等银行组建了中小客户部或中小企业 服务中心。

　　但是大型商业银行在小额贷款领域并未发挥大作用。对此问题颇有研究的一位金融学家分析说：“我们现在金融体系 有问题，大银行太大，没有小型金融机构。而这几年整个金融业的思路都是往上走的，包括农村信用社也不愿意在农村待着， 都改为农村商业银行，还要建成省一级的，这种思路是不对的。”

　　“应该积极引导利用民间资本。”焦瑾璞强调，“合理引导的话，民间金融会对我国的金融体系提供有益的补充，我 们要规范和保护它们。”

　　“为什么浙江反应这么快？那是因为地下金融体系中，虽然利息很高，但放贷人的权益完全不受法律保护，他们也希 望为自己争取一个合法地位。”焦瑾璞说。

　　“放债人管理规定很关键，尽管这次的指导意见进一步确认了小额贷款公司的身份，但是依据1996年出台的《贷 款通则》，明令禁止企业间的信贷，只有金融机构才可以做贷款业务。所以即使到现在，小额信贷机构仍然没有明确的法律地 位，工商注册名不正言不顺，金融机构准入存在两难。”白澄宇分析说。

　　信用贷款的尴尬

　　对于白澄宇来说，这个《指导意见》让他既高兴又忧虑。“现在，小额贷款公司、村镇银行、银行开设的贷款公司和 农村资金互助社已经都被赋予了合法地位，而被呼吁已久的非政府(NGO)小额信贷机构却不在新政策管辖之列。”

　　目前在中国，可以提供小额贷款的机构从理论上来说有三类：大型商业银行的小额贷款部，目前央行大力倡导的小额 贷款公司，另外就是多由NGO组织建立的规模较小的社区金融机构。

　　白澄宇向《瞭望东方周刊》介绍说，中国早在上世纪90年代初就开始利用国际组织援助开展了一系列的小额信贷试 验项目。如中国社科院在1993年开始利用福特基金在河南和河北最早从事小额信贷的实验，而中国国际经济技术交流中心 则利用联合国开发计划署在全国17个省开展了此项业务。据不完全统计，全国大概有300个这样的试点机构。

　　“小额信贷是一个非常好的扶贫工具，而且它克服了政府的信用贷款长期不能解决的两个问题，一个是不能到户，第 二个是到户资金难以回收，而我们比较成功的小额信贷机构证明，它可以到达最贫困户，而且可以有效回收，我们好的小额信 贷机构从90年代开始，连续十多年始终保持回收率在98%~99%，甚至百分之百。”白澄宇说。

　　但是，NGO小额信贷组织在中国一直没有取得合法地位，其发展本身也存在许多问题。“指导意见中强调，小额贷 款公司必须有商业化的治理结构和盈利能力，但是NGO小额信贷组织一直靠国际组织的捐助，资金来源不充裕，贷款余额也 非常小。”白澄宇说。

　　此外，在白澄宇看来，“小额贷款”并不等同于“小额信贷”，而这两者之间的根本差别在于它到底是不是“无抵押 的信用贷款”。从央行提供的几个小额贷款试点公司的运行数据来看，信用贷款的比例远远低于非信用贷款，有的甚至为零。 而在《指导意见》中，也并未强调小额贷款公司必须提供“信用贷款”。

　　“为什么穷人和微小企业很难得到贷款？主要原因是银行的传统信贷业务，它的风险管理的手段是抵押和担保，而这 些低收入者和微小企业，没有能力提供抵押和担保。要解决这个问题，就要学‘穷人银行’，在不需要抵押的情况下，为这些 客户提供信用贷款。因此中国如果真正做小额信贷的话，就应该坚持走非抵押信用贷款的道路。”白澄宇强调说。

　　焦瑾璞和白澄宇都提到“包容性金融体系”。“从经济结构金融结构相对应这种理论来讲，那些中小企业、民营经济 、草根经济必须有草根金融和小型金融机构来跟它对应。”

　　“从目前的状况来看，小额贷款公司服务的对象可能是中低端人群，比如中小企业，然而真正的穷人可能很难覆盖到 ，但这部分正是NGO小额信贷组织的服务对象，所以我相信它们在未来相当长时间内还会是普惠金融服务的必要组成部分。 希望政府可以提供一些更为优惠和宽松的政策来扶持他们的发展。”白澄宇说。-