文/董阎礼

　　英国19世纪著名经济学家亚当·斯密在《国富论》中指出“管的最少的政府，才是最好的政府”、“政府是‘守夜 人’”，他的这些观点被当时欧洲的诸多国家所欣然接受。他还反复强调政府不能干预经济活动，只能创造服务于市场的环境 ，人民创造财富，主张把一切交给市场，让“自由民”按照市场的本质要求“平等、自愿、等价、有偿、诚实、信用”去进行 经济活动。这个理论影响西方1个多世纪，空前地促进了欧洲一些国家市场经济的飞速发展。马克思盛赞“欧洲这一百多年创 造的财富相当于人类有史以来的总和”。

　　但是，随着社会的发展，时代的变迁，这种理论也表现出一定的局限性。由于政府完全处于“被动的、放任的状态” ，就出现了少数不法商人，为牟取非法利益而进行欺行霸市、垄断经营、强迫交易和出现下岗、失业等社会问题。

　　这时，就需要国家采用司法的、行政的强有力的手段来维护市场经济的秩序和保障社会的健康发展。特别是拥有管理 公共事务权力的行政机关，必须依法行政，做到“不缺位，不越位，不错位”。

　　但是，市场上的行业形形色色，商品不仅成千上万种，门类也是千差万别，市场上某些行业有其特殊性和复杂性。为 了便于管理，行政机关就会将部分行政权力依照法律、法规授权或委托给某些部门执行。这些部门有“事业组织、社会团体、 基层群众性自治组织、企业组织”。他们接受政府的某种委托，对某行业的某项事务进行代位管理，这就形成了“准行政权力 ”，但他们不具有行政主体资格。

　　实践证明，让更专业的部门做更专业的事，这种受委托方式管理公共事务十分有效。但是，凡事则有弊有利。若不对 掌握“准行政权”部门进行严格的规范、限制，就往往偏离了授权、委托的本意。因为权力本身具有扩张性和侵略性，谁都希 望自己的权力越大越好，义务越少越好。这就要求对被授权、委托行使“准行政权”的部门进行严格依法监督，使其在行使权 力时首先不能越权，其次要依照法定程序——甚至程序优先原则进行。因为程序公正、公开、透明即可有效进行监督，“阳光 是最好的防腐剂，路灯是最好的警察”。也就是说，具有行使这项公共权力的部门，在拟做出某项公共管理决定时，由于此项 决定对“行政相对人设定义务，对生产经营将产生重大影响，必须举行听证会进行听证”等程序决定，绝不能由掌握“准行政 权”的部门心血来潮，随心所欲地滥用被授予、委托的行政权力，给相对人造成损失和影响。

　　但在现实生活中，掌握“准行政权”部门胡作非为的例子并不鲜见。中部某县的煤运公司(当然其本身也是企业)， 主要的职能是受政府委托收取“煤炭运销出境费”，和受税务局、煤管局的委托核查“可持续发展基金”、“准销证”，于2 008年7月21日，依照省两个部门的文件竟发出这样的通知“凡未与县煤运公司签订《煤炭购销合同》的煤炭，不得通过 公路出省销售”。

　　该通知发出后，这个县造成了煤矿原煤积压，运输户 “无煤可运”，而急需煤炭的一些企业怀里抱着沉甸甸的真金 白银却因此买不到现货。

　　该通知发出后所造成的窘况已是一目了然。那么，这家县煤运公司为何要这样做呢？通知上写：“为了抑制和打击无 序经营、哄抬煤价、现金交易、偷税漏税、超能力生产等不法行为。”

　　也许该县的煤运在出台这项政策之前，只因“急功近义”。沸腾着一腔热血，“凭着善良的动机”，并未考虑其综合 效果，更没有考虑行为是否与法律相悖。

　　但是，在法制社会，任何单位、团体、组织、部门、个人，都没有权力凌驾于法律之上。

　　具体地说，该县煤运以发文的行政命令方式，要求全县各煤矿生产出的煤炭实行“统一价格、统一销售、联合竞争” ，所谓的“统一和集中”有明显不妥之处。不仅违反合同法中订立合同必须是“当事人自愿”原则，也不符合于2008年8 月1日实施的《中华人民共和国反垄断法》——该法第20条规定“经营者集中是指下列情形：(三)经营者通过合同等方式 取得对其他经营者的控制权或者能够对其他经营者施加决定性影响。”该法第8条规定“行政机关和法律、法规授权的具有公 共事务职能的组织不得滥用行政权力，排除、限制竞争。”

　　现在，像上述明显违法的一些“准行政”部门不在少数。

　　我们常说“市场经济就是秩序经济。”实践证明，对市场最有可能造成妨害的就是行政机关，因为他们掌握庞大的公 共权力，处于强势地位，一旦滥用权力，后果不堪设想。所以，若要建成一个成熟、完善、富民、强国的市场经济体系，政府 的公共权力必须受到严格的规范。对堂堂的政府尚且如此，何况仅仅是“准行政”部门呢？联系到某县，若要保障煤炭市场的 有序进行，维护市场经济的健康发展，保障投资人的合法权益，必须规范、限制“准行政权力”，使其依法定程序和公平、公 正的法律原则执法。

　　(本文作者系中国政法大学宪法与行政法学博士)

　　(摘自《法律与生活》半月刊2008年10月上半月刊)