-观察记者(特约) 曹 强

　　统筹城乡发展的热浪在全国一浪高过一浪。去年6月，“全国统筹城乡综合配套改革试验区”花落重庆和成都。

　　浙江怎么办？等、靠、要从来非浙江人所为。浙江认为，国家考虑到经济发展的平衡性，将试验区落户中部地区，自 有其战略意图。但浙江作为沿海经济发达地区，特别是在城乡统筹上有所探索的省份，必须主动寻求突破。

　　2008年7月，浙江省正式批准将嘉兴、义乌两市列为省级统筹城乡发展综合配套改革试点的先行地，并明确提出 ，要解放思想、大胆创新，确保试出经验、试出成效。

　　一个是浙北地级市，另一个是浙中县级市，何以在城乡统筹的浙江战役中，成为发起总攻的前沿阵地？熟悉情况的人 都知道，嘉兴在全国率先实现全民社保，率先实现城乡公交一体化，在地级市中，第一个制订颁布了《城乡一体化发展规划纲 要》；义乌则是闻名全球的商贸大市，在县级市中，第一个制订颁布了《城乡一体化行动纲要》。在城乡统筹上，两地不谋而 合，早已作出率先垂范。

　　嘉兴：新市镇纳入城市网

　　来到嘉兴市，只要你到农村走上一圈，就会马上发现，嘉兴的一体化条件，在整个浙江11个地(市)中是最好的： 经济上，嘉兴所有县(市)都进入全国百强，农民不仅富裕，而且相当均衡。市民和农民收入差距远低于全省平均数，只有1 .98∶1。

　　正因为具备如此良好的条件和基础，嘉兴的城乡统筹早早就拉开了序幕。2003年，嘉兴市第五次党代会郑重提出 实施城乡一体化战略。2004年1月5日，《嘉兴城乡一体化发展规划纲要》颁布，提出要在城乡空间布局、基础设施建设 、产业发展、劳动就业与社会保障、社会事业、生态环境建设与保护等六个方面实行一体化目标。

　　浙江省对嘉兴的探索给予了大力支持。《纲要》颁布两个月后，时任省委书记习近平就到嘉兴蹲点调研，并在嘉兴召 开了全省第一个统筹城乡发展、推进一体化工作座谈会。习近平鼓励嘉兴，经过3至5年的努力，成为全省乃至全国统筹城乡 发展的典范。

　　嘉兴市走统筹城乡之路，不仅与自身条件有关，更是发展的需要。近年来，嘉兴所辖各县(市)飞速发展，先后跻身 全国百强，各县(市)与嘉兴之间，虽然车程都只有半个多小时，但大家各自为政，缺乏统一规划，重复建设，造成资源浪费 ，整合和共享困难重重。从浙北区域可持续发展的高度出发，必须构建一个网络型大城市，强化嘉兴中心城市的地位和作用。

　　因此，嘉兴城乡空间一体化布局中的“1640”规划显得特别引人注目。这就是全力培育1个中心城市—嘉兴，人 口规模达到70万；支持发展6个县级中等城市，人口规模15万到30万；扶持发展40个具有较强集聚、服务带动功能的 乡镇作为新市镇，人口规模达到3万以上。这一网络型的大城市将具有新型的城乡空间布局，人口规模合理、基础设施完善、 生活环境良好、功能区分科学。

　　经过4年努力，今天，嘉兴已建立起城乡一体化推进机制和推进体系，《纲要》提出的阶段性目标任务也已基本实现 ，特别是交通、水电、通讯等基础设施和医疗、养老、社保等软件建设已初步到位，总体上具备了向体制堡垒最后冲刺的条件 。

　　在此基础上，嘉兴于2008年1月4日颁发了《打造城乡一体化先行地行动纲领》。

　　“嘉兴面临着更为艰巨和繁重的任务。”嘉兴市农办主任汪洪波认为，4年来，可以通过花钱“统筹”的，嘉兴都已 基本解决。接下来，要继续向前推进，只有一条路，就是大胆推进制度创新，打破体制障碍，“进行综合配套改革”。

　　于是，“十改联动”方案在嘉兴正式启动。

　　方案的设计思路很清楚，就是在土地使用制度、户籍制度、规划管理制度、公共服务均等化、新市镇建设等十个方面 同步启动改革，以制度创新促进城乡融合，跨越城乡二元“鸿沟”。

　　义乌：用功能分区弥合差别

　　义乌的城乡统筹同样源于破解发展困难的需要。

　　义乌改革开放以后，碰到一个问题，城市建设发展非常快，相比之下农村成为一条短腿，有人开玩笑说城市像欧洲， 农村像非洲。在这个素有“小商品海洋”之称的浙中名县，农民其实并不缺钱。在这里，平均每7个人就有一辆小汽车。但是 ，义乌人发现，在城市发展越来越快的同时，农村却越来越脏乱差，尖锐的社会矛盾接踵而至。义乌人的道理很朴素，也很深 刻，“城乡发展不平衡，就如同一个跛子，是永远跑不快的。”

　　义乌的目标是打造国际性商贸都市。

　　早在2001年，义乌就制订了《旧村改造暂行办法》，第二年，又颁布了《关于加快城乡一体化提高农村规划建设 水平的若干政策意见》，在全市范围内启动了以“道路硬化、卫生洁化、路灯亮化、家庭美化、环境优化”为主要内容的“小 五化”建设。

　　但义乌随后很快就发现，“小五化”建设各自为战，建设标准和档次低，基础设施共享程度不高，易造成重复投资。 为了彻底弥合城乡差别，义乌将1100平方公里的市域面积，不分城乡，统一起来规划，分成主城区、副城区、城郊区、远 郊区，分别赋予不同的产业布局和功能。在这个高起点、大手笔的规划指导下，义乌城乡的交通、水电、排污、卫生、教育等 都做出了一体化的统一安排。

　　这个规划就是《义乌市城乡一体化行动纲要》，它是全国范围内第一个从宏观的高度，将城市和乡村作为一个整体进 行通盘考虑的规划。

　　《纲要》明确了义乌市城乡一体化行动总体思路是：“四个区、三步走、二十年、一体化”。“四个区”即把义乌整 个市域划分为主城区、副城区、城郊区和远郊区，主城区为100平方公里的中心城区，副城区为主城区两翼各100平方公 里的产业带，城郊区为介于副城区与远郊区之间的区域，远郊区为地处偏远的山区；“三步走”即确定到2005年在全省率 先基本实现现代化、到2010年城乡一体化向广度和深度推进、到2020年基本实现城乡一体化等三个阶段目标；“二十 年”即通过近20年的努力，完成城乡一体化任务，实现农村向社区、农民向市民、农业向企业转变；“一体化”即实现城乡 融合，市域共享现代文明。

　　义乌市委书记吴尉荣描述，20年后，义乌传统意义上的农村将不复存在，届时，800个行政村将被改造成为29 0个农村新社区。无论城乡，在生态环境、经济收入、社会保障等方面，你都能得到一体化的享受。

　　与嘉兴相比，义乌在城乡统筹上，硬件设施建设特别是对农村的整体改造更为引人注目。义乌投入大量的真金白银。 不再零敲碎打，不再试点先行，而是根据不同的区域，不同的经济条件，将村庄分为拆建类、整治类、异地搬迁类，一下子拉 开整个框架。

　　整个义乌农村成了一个大工地，全市共有147个村启动了“大拆大建”式的旧村改造，其中34个村已基本完成； 462个村基本完成了“穿衣戴帽”式的整治；3000多农民已完成“异地搬迁”，来到新村居住。为此，义乌将每年财政 收入中的三分之一以上用到了农民身上，其中光村庄整治建设一项，义乌每年就投入1亿元。

　　被列为统筹城乡试点地区后，义乌确立了更为完整、系统的改革目标，就是率先建立以城带乡的统筹发展机制、率先 建立基本公共服务均等化的体制机制、率先建立城乡利益协调机制、率先建立科学高效的行政管理体制。

　　“两分两换”：

　　改革攻坚的“利器”

　　尽管一个是城乡协调发展基础较好的地级市，一个是具有强大带动能力的县级市，而且两地目标各有不同，一个瞄上 的是浙北网络型大城市，一个追求的是浙中国际商贸名城，在统筹的方法和思路上也各有千秋：一个在解决生活保障上取胜， 一个以解决生存环境见长。但发人深省的是，在统筹进入体制攻坚的新阶段后，两地不约而同，一起将土地制度改革作为突破 口，一起将“两分两换”作为攻坚的“利器”。

　　“两分两换”是嘉兴的发明，就是“将宅基地和承包地分开、将搬迁与土地流转分开”，在依法、自愿的基础上，“ 以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障”。也就是说，一个农民可以拥有城里的商品房，同时还拥有农村的 承包地。

　　“两分两换”的具体操作方法是：镇里拆除农户的老房子，将宅基地复垦为耕地。农户统一搬迁到镇里，可自建同等 面积的农民房，不能上市流通交易；也可选择同等面积的公寓，可以上市流通交易。如果你觉得公寓太大，还有“小公寓+标 准厂房”的选择，厂房由镇里代为出租。农户的承包地，则将在自愿前提下流转给镇里，每年每亩收取600元左右的租金。 如果流转期限超过10年，还可享受一项特殊政策—按照城镇居民的缴费标准和待遇参加养老保险。

　　众所周知，中国的问题根本上是“三农”问题，“三农”问题的症结则是农民的土地问题，但农村土地属集体所有。 因此，土地使用制度改革只能在集体所有这一制度框架内设计。在现有条件下，如何将农民尽快从土地上转移出来，既确保农 民利益不受损害，又推动工业化和城镇化快速发展，成了各地政府八仙过海，充分展现政策水平和制度设计技巧的第一大课题 。

　　进城是许多农民一辈子的梦想，但农民进城困难重重。第一重困难是买不起房子，第二重困难是没有社会保障。“两 分两换”设计的创新之处在于，运用市场化的方法，打通了农民进城的通道。让农民进得去，也住得下去。

　　嘉兴市南湖区区委书记魏建明细算了一笔集约账：嘉兴是平原水乡，农户居住十分分散。往往一个行政村，就有10 来个自然村，农村建设用地很浪费。根据调查，嘉兴户均宅基地平均占地1亩，“两分两换”后，农民搬进城镇，所用宅基地 平均不超过0.5亩。南湖现有宅基地面积53754亩，“两分两换”将节省土地26877亩。南湖区每年实际建设用地 指标需求为4000余亩，也就是说，置换出来的土地可供南湖整个“十一五”期间使用。

　　谈起“两分两换”的好处，魏建明如数家珍：农民搬进城镇后，能享受到完善的公共服务，更主要的是解决了自己或 子女的发展空间和机会问题。从经济社会发展角度来看，城市化、工业化步子由此将得以加快，产业化、规模化的现代农业指 日可待。

　　这个被魏建明称为“解决中国‘三农’问题路径所在”的探索，目前正在嘉兴各地积极试点。义乌的方案也正在紧锣 密鼓制订之中。 -