今年9月1日，江苏省南京市中小学开学第一天，该市中小学学生的家长纷纷收到南京市交管局、教育局联合发出的 《致学生家长的一封信》。信中称，南京全面推行“中学生交通安全联系卡”制度，从2008年新学年开始，各中学初一、 高一新生如有骑自行车需求，首先由家长向学校提出申请，学校报送交警大队，再由交警大队对学生进行考试，必须通过考试 ，领取“中学生交通安全联系卡”这一“驾照”后才能上路。骑车学生在一个学期内超过3次违章，将被取消评选“三好学生 ”资格，如班级有20%以上学生发生交通违法行为或有20%以上学生不携带“驾照”，将被取消班级评优资格。

　　新规一出，立即引起议论纷纷，有的赞成，也有的反对，法学界专家也从法理的角度考证这一新规有无法律依据。

　　是合理执法，还是滥用权力？

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　　智敏/文

　　交管、教育部门联手出台考照新规

　　南京有70万中小学生，大约80％的中学生骑自行车上学，全市在册自行车200多万辆，加上没有登记的，估计 约有自行车300万辆。小小的自行车管理尤其是对中学生骑车的管理，成了街谈巷议的焦点。由于中学生天性活泼、好动， 加之交通安全意识不高，不遵守交通安全法律、法规现象比较普遍。有的学生骑车乱穿马路，闯红灯，嬉戏打闹；有的把自行 车作为展示自我逞强好胜的工具，在上下学路上疯狂“飙车”；有的对自行车缺乏保养维修，刹车、车铃“残缺不全”，由此 引发的交通事故时常发生。据统计，全国每年死于交通事故的中小学生中，有四分之一是因学生自己交通违章而导致的，且多 是因为骑自行车违章或是抢过人行横道。

　　针对中小学生骑自行车违章导致交通事故频发的状况，2007年南京市“两会”召开期间，部分市人大代表就此专 门向大会提出建议，政府应探索出一条有效途径，通过交通安全法律知识考试保证学生安全骑自行车上下学。

　　根据人大代表的建议和政府机关的要求，南京市交通管理局和南京市教育局会商后决定，两部门联合推出新生持“驾 照”骑自行车举措：从2008年9月1日起，南京市所有中学的入学新生，如需骑自行车上下学，必须通过考试，领取“驾 照”后才能上路。

　　新生要想领取“驾照”，交规、桩考以及车检，一样都不能少。考试时，学生集中在学校大操场排着队，推着自行车 ，挨个在交警画好的大约30厘米宽的车道里，先是沿着直线向前骑，而后沿着3个桩位绕行，如果越线“行驶”了，被判为 考试不合格。交规考试相对于成人的汽车交规考试简单许多，警察抓拍了不少路面上的违法行为，要求应试的学生，能认全1 0种交通违法行为，比如闯红灯、走快车道、走反道、单手骑车、双手脱把等等。对于考试不合格的学生，交管部门还会再组 织补考。如果补考仍不合格的，交警会向学生家长发放一张通知书，要求该学生改换其他交通工具上下学。考试合格的学生则 可以顺利领取由南京市教育局、南京市交通管理局联合制作的“驾照”，驾驶证的反面，贴上骑车人照片，写上姓名、性别、 区属、学校及编号，最重要的是，上面印有交管部门的审验记录。每年都有一次审验，自行车本身结构不安全，少了零件或者 刹车不灵的，在车检时就会被卡住。

　　支持者认为这是素质教育的一部分

　　南京推行中学生骑自行车要考驾照新规实施后，立即引起各方强烈反响，不少人为这一举措拍手叫好。他们认为，人 人都会骑自行车，很多人也都自恃骑车技术高，但为什么街头巷尾还会屡屡发生自行车交通违章事故，不是骑车人撞了别人， 就是别人撞了骑车人，主要原因不是这些人的骑车技术出了问题，而是他们的安全意识太过淡薄。通过考“驾照”骑车有许多 好处。一是懂得了规则。考“驾照”首先要过理论关，自行车不能骑到机动车道、不能被其他车牵引、不能带人，这些规矩， 只有通过理论考试才能了解，知道这些规则，学生就会文明骑车、安全骑车。二是骑车技能增强。考驾照有一项内容是路考， 专门考学生连续拐弯的技能，难度较大，只有骑车具备了一定能力，才能过关。拿到“驾照”后，学生骑车不可能像开碰碰车 那样，到处乱撞，而是能安全、安稳地上学放学。

　　此外，有学者把这一举措上升到素质教育层面上来。他们认为，素质教育之所以不同于应试教育，除了它注重课本知 识的传授外，还注重心理素质、思想素质、生活能力等方面的培养。骑车是一项生活技能，学校对学生骑车技术进行考试，培 养学生的生活技能，属于素质教育的范围。就像国外一些国家，把家庭烹饪搬上了课堂，把课堂当成厨房，教学生烧饭炒菜， 培养他们的生活自理能力，南京中学生骑车考“驾照”的方法虽与之不同，但在生活能力的培养上却是一致的。

　　不仅如此，还有学者认为，如果将学生考“驾照”引申到对学生洗鞋、扫地、打扫卫生、做好人好事、义务劳动、动 手动脑等方面也进行考试的话，那么素质教育的框架不就呈现出来了吗？这些考试的成绩如果与应试教育的学分同等重要，成 为选拔学生的重要标准，那么学生的德、智、体、能就会全面发展，综合素质的人才就能培养出来。

　　一些网友赞扬说，推行持照骑车这一新规是教育、公安部门落实《未成年人保护法》、《义务教育法》的得力措施。 《未成年人保护法》规定“中央和地方各级国家机关应当在各自的职责范围内做好未成年人保护工作”，《义务教育法》强调 “学校应当建立、健全安全制度和应急机制，对学生进行安全教育，加强管理，及时消除隐患，预防发生事故”。从这个意义 上看，为中学生颁发自行车“驾照”，针对性地从“娃娃抓起”，以各种可行的方式方法，把交通安全规则意识的培养融汇到 学校教育中来，其实就是认真保护未成年人的体现，也是一次很好的生命安全教育。

　　反对者质疑：合法、合理、公平性值得商榷

　　也有一些人对这一新规表示质疑。

　　网友东方言认为，善政切不可让大众感到“恶意”。这本来只是一项保障中学生出行安全的措施，可偏偏又要给自行 车“驾照”强加上诸多不合理也不合法且与教育部门本无关系的“处罚功能”，这就让这项善政变得令人反感了——凭啥给自 行车“驾照”加载这么多的“处罚功能”：有3起交通违法记录的，取消当年评选“三好”资格，班级有20%以上学生发生 交通违法行为或有20%以上学生不携卡(“驾照”)骑车的，取消班级评优资格，这是与现代法治精神不相容的“株连”式 处罚。

　　网友阮占江认为，把骑自行车违章与年度评优联系在一起，其合理性、公平性也值得商榷。有一些学生从来不需要骑 自行车上下学，因此也就不会有骑车违章行为；而有些学生，则需要每天骑自行车上下学，骑车的次数多了，违章的可能性势 必增大，而且骑自行车的人都知道，有时候违章并非自己有意为之。如果硬生生地把骑自行车违章与评优联系在一起，恐怕很 难称得上公平合理，交警和教育部门乃至学校理当共同携手，将着眼点放在如何采取更多的服务学生出行安全措施上，而不是 放在如何处罚上。

　　也有人对把推行考“驾照”等同于素质教育表示反感。网友沈仰佑说，既然属于学校素质教育的范围，莫非所有学生 非骑自行车不可？这样一来，岂不造成交通更加拥堵，安全系数反而大大降低？就算“持证”骑车是学校对学生的素质教育， 但决不等同于素质教育。素质教育重在教育，尽管“限制”也是一种教育手段，但其效果的取得和巩固离不开人的思想素质和 认识水平。因此，与其把注意力放在发“驾照”上，不如将主要精力放在交通安全法规知识的普及上，这样既强化了全体学生 的法制观念，又避免了违法和吃力不讨好之嫌。

　　网友剑气如虹认为，要求所有新生领取“驾照”后才能上路，是一种近乎荒唐之举。常言道：能够走路就能够骑自行 车，骑车是一项生活技能，许多学生一般都能无师自通。孩子骑车技能如果不过关，或者连起码的规则都不懂，家长是绝对不 会轻易让他们单独上路的。如果骑自行车要领取“驾照”，那么以后人走路是不是也要领取执照？南京市的这条新规，还将产 生其他负面作用。比如会抑制一些学生骑自行车的积极性，学生和家长多花钱不说，还会在无形之中增加公共交通的压力。

　　网友石愚说，政府与其把精力花在学生考“驾照”上，不如给孩子留足自行车道。众所周知，骑自行车出事故，不仅 仅是由于骑车技术的原因，还有自行车道被占的原因，而这个原因恰恰是最重要的。在我们的城市里，有多少自行车专用道？ 我国号称自行车王国，但“自行车之路”却是越骑越窄。相比之下，国外一些城市，自行车已成为一种重要的公交工具。从某 种意义上说，如今在城市里骑自行车，已经成为一种冒险，也使得越来越多的人不得不放弃骑车。在如今自行车道被挤占的背 景下，即便是拥有高超的骑车技术，可能也会出事故，比如机动车驶向骑自行车的中学生，中学生如何能抵挡？

　　也有人质疑，对学生实行“路考”，这是否也属交管部门无奈之举？看看中国的城市交通状况，是谁在马路上最猖獗 ？不是自行车，更不是那些穿着校服的学生！有技术老道的出租车，有以大欺小的公交车，有权钱当道的私家车，有黑牌白牌 的公务车……而开着这些“霸道”车的司机哪个又没学过交规，哪个又没经过“路考”，可就是这些持证驾车的人恰恰成了马 路的“隐形杀手”，开快车，见缝插车，醉酒驾车，违章停车……也有人认为学生考“驾照”这一新规的现实可行性不容乐观 。他们认为，对于南京市的交警来说，今后只怕需要在原本就繁重不堪的交通执法工作之外，额外增加一项新任务，那就是随 时检查那些中学生模样骑自行车人的证件。不难想象，这种检查很难坚持，即使能够坚持，也会让广大交警经常面对广大中学 生及其家长的不满与排斥。

　　此外，还有不少人质疑对学生考“驾照”骑车是否有充分的法律依据与基础：我国《交通安全管理法》规定，只有达 到了12周岁以上的青少年，才能够骑自行车上路，但却未提到骑自行车必须“持证”，倒是明文规定：公安机关交通管理部 门以外的任何单位或者个人不得发放机动车号牌或者驾照。南京市教育局有什么资格与交管局联合出台骑自行车持驾照制度？ 政府部门在没有法律依据的情况下，滥用公权力给学生设置义务，虽然出发点是好的，但是，这种采用违法的方式对学生进行 素质教育的做法，会不会是对素质教育的一种亵渎和讽刺，会不会给法治建设带来负面影响？

　　法学专家指出：新规越权

　　南京市交管部门表示，推行中学生骑自行车要先考“驾照”这一新规是合理执法，其依据就是《江苏省道路交通安全 条例》第九、第十条的有关规定：学校应当将道路交通安全教育纳入法制教育的内容，中、小学校应当将学生遵守道路交通安 全法律、法规的情况纳入操行评定；机关、企业事业单位、社会团体以及其他组织，应当实施内部交通安全管理工作，健全制 度，保障交通安全等等。南京市交管部门认为，全面推行“中学生交通安全联系卡”这一“驾照”制度，就是属于一种法制教 育手段，因此并不违法。

　　而一些法学专家认为，南京市交管、教育部门推行学生考“驾照”新规有越权之嫌。

　　南京大学法学院教授、博导王太高的看法是，每个人都有行为自由，这是人身自由的一部分；如果要对其进行限制， 必须有法律依据。2004年开始实施的《行政许可法》早已规定，全国人大及其常委会，国务院，省、自治区、直辖市人大 及其常委会，省、自治区、直辖市人民政府，依照行政许可法规定的权限可以设定行政许可。其他国家机关，包括国务院部门 ，一律无权设定行政许可。

　　王太高说，如何判定一个管理行为是不是行政许可呢？行政机关对公民、法人或者其他组织的申请经审查后决定其不 能从事有关活动，这就属于行政许可。比如，开车需要驾照，这就是一种于法有据的许可。现在中学生上路骑车，需要通过绕 桩等测试，由警方出具意见，不合格就不发证、不许可，这是一种变相的许可。法律没有规定警方有此权限。警方的初衷是好 的，如果在学生违章时，警方尽到联系家长、加强教育管理、规避危险的职能，就很得当了。

　　南京大学另一位法律专家说，对于公民来说，法无禁止就可为，而对于行政机关来说，法有授权才可为。行政部门要 学会用非审查、测试、许可的管理办法，《行政许可法》也规定了哪些事情不需要行政许可，第一条就是“公民、法人或者其 他组织能够自主决定的”。孩子能不能上路骑车，家长能够自主决定，没有必要由你来替人决定。警方增设这样一个“把关” ，容易引发法律纠纷。

　　全国人大法工委原副主任张春生说，限制公权力滥用是30年立法的大思想。行政处罚法出来之前，国务院统计过， 各种行政处罚有上百种，现在就剩4个罚种，警告、罚款和没收财产、吊销执照、行政拘留。法律没有允许行政部门做的事， 行政部门是否可以自行添加“处罚菜单”，令人深思。

　　南京师范大学公共管理学院硕士丁盼盼认为，扭转学生骑“飞车”、“飚车”现象需要一个长期的过程。南京出台的 这一新规，短期内可能效果明显，但只能治标不能治本。“从长远来看，有关部门还是要加强宣传教育力度，营造遵守交通规 则的社会氛围，真正转变学生的思想观念，才能达到标本兼治的效果。”