-本刊记者/欧阳海燕

　　这是一个制度安排问题。到目前为止，中央和地方各级政府在基本公共服务方面的职能分工还没能解决

　　“初步分析，30年中国人类发展水平的提高，52％以上是经济增长贡献的。”中国(海南)改革发展研究院院长 迟福林说。

　　联合国开发计划署(UNDP)近期发布的《中国人类发展报告2007/08》显示，中国的人类发展指数(HD I)从改革开放前(1975年)略高于低人类发展水平的0.53，上升到2006年开始接近高人类发展国家的水平0. 781；中国的HDI国际排名从1991年的101位上升到2007年的81位。

　　人类发展指数是教育、健康和收入三个分指数的算术平均值。自1990年第一份《人类发展报告》发布以来，人类 发展指数一直被用来评估世界各国的人类发展水平。

　　“人均GDP指数构成HDI的1/3，在构成另外两个分指数的期望寿命和综合入学率的提高相对缓慢的情况下， 持续快速的GDP增长毫无疑问会主导HDI的变动趋势。”迟福林说。这份新近发布的中国人类发展报告由联合国开发计划 署资助、中国(海南)改革发展研究院经过一年半的研究组织撰写完成。迟福林是这份报告的主要执笔人。

　　但快速的经济增长不能解决所有的问题。城乡之间、区域之间以及不同社会群体之间的人类发展差距仍然在扩大。根 据《全球人类发展报告2007/08》的相关数据，上海和北京的人类发展态势堪比欧洲的塞浦路斯和葡萄牙等高人类发展 国家，而贵州等西部地区则相当于非洲的博茨瓦纳和纳米比亚。

　　“老有所终，壮有所用，幼有所长，鳏寡孤独废疾者，皆有所养”的大同世界理想是老祖宗在2000多年前提出来 的，但现在看，仍旧是一个在远处召唤的美景。

　　一份报告的艰难诞生

　　UNDP为什么会把《中国人类发展报告2007/08》委托给中改院这样一个研究机构？

　　从2003年以来，我院一直在研究政府转型与基本公共服务均等化课题，陆续向政府相关部门提交了一系列政策建 议报告。最近几年，我们到中、西部农村开展调研，使我们在研究基本公共服务均等化和建设公共服务型政府等领域走在了前 沿。这可能是UNDP委托中改院承担这项工作的重要原因。

　　另外，中改院是一个独立性很强的研究机构，已经与UNDP保持了10多年的合作关系。他们认为我们的研究能够 客观地反映中国现实问题。

　　这份报告的主题是“惠及13亿人的基本公共服务”，这是UNDP的命题作文吗？

　　这个主题是我院和UNDP商量确定的。2007年2、3月份，UNDP主动找到我们，商议和委托我院完成这份 年度中国人类发展报告的研究撰写。对于报告主题，我们的初衷是，在中国改革开放30年背景下，经济持续快速增长的同时 ，人类发展发生了哪些变化。经过研究和商议，我们认为“惠及13亿人的基本公共服务”是一个比较好的选择。

　　理由是什么？

　　惠及13亿人的基本公共服务，这个口号本身就很鲜明。在中国人类发展的新阶段，老百姓对于教育、卫生、社会保 障、公共就业等基本公共服务，有着迫切的现实需求。而能否满足老百姓的这一现实需求就成了新阶段中国人类发展面临的重 大课题。这个主题的确定，也有助于中国在未来经济发展、社会进步上做出重大政策选择。所以这个报告的主题，是在改革开 放30年背景下，根据现实需求、人类发展的重大任务，以及我们需要做出的政策改革的框架下提出来的。

　　这份报告耗时一年半，有10个部委16位专家参与，研讨会就开了5次，背景报告做了16份。你们对于这份报告 所做的工作能否称作“艰苦”？

　　20日晚上，也就是报告发布出去的第四天，我请参与报告的20多个人吃饭，有人在饭桌上掉下眼泪。的确，写这 个报告，我们付出了极大的艰苦。

　　这份报告的初稿是去年7、8月份出来的。此前的一个多月，我们是集中在一起，不回家的。每天晚上，说实话，也 就睡三五个小时。有人连续工作一天一夜，中间只在沙发上躺半个小时。我有20多天是靠安眠药强制休息的。大家都感到压 力很大，责任很重。为了这份报告，每个人真可以说是冥思苦想。

　　你们最冥思苦想的问题是什么？

　　对中国人类发展阶段的判断。改革开放30年，对中国人类发展到底起了什么作用，中国社会进入了一个什么发展阶 段，对这个根本问题的判断，我们内部是有分歧的，外部也有相当不一样的估计。但经过对比较数字和调研案例的反复分析、 讨论，甚至面红耳赤的争论，我们觉得应该可以做出“中国社会已经开始由生存型社会进入发展型社会的新阶段”这样一个判 断。在这个判断的基础上，我们提出，当多数人的温饱问题得到初步解决以后，发展的目标就应当逐步聚焦于人的自身发展， 继而我们又提出加快建立惠及13亿人的基本公共服务体制的问题。对这个论述体系，我们也颇费心机。

　　公共服务短缺

　　你刚刚提到报告撰写的一个重要基础是调研，那么在你去西部调研的时候，有什么事情让你深有感触吗？

　　有啊。比如我去西部的一个村，那里有一个村民公约，约定一个人病到要花费2万块的时候，就不要再治了。为什么 要这么约定？就是因为要花到2万块的时候，等于把全部家庭积蓄都花光了，亲戚也都借光了。再比如一个落后地区，那里的 劳动力人均受教育年限只有4.5年，小学都还没有达到。这都很令人不安。

　　这是什么原因造成的？

　　当前，中国困难群体的形成大都同基本公共服务短缺和不到位直接相关联。疾病是农村居民致贫的首要因素，大约三 分之一农村贫困人口都是因病致贫的。在一些贫困地区，教育负担已经成为致贫的一个主要原因，特别是农村家庭，教育花费 是他们的头号家庭开支。不断扩大的贫富差距，已成为新阶段中国人类发展面临的严峻挑战。

　　这30年，虽然政府最重要的政策目标之一是持续快速的经济增长，社会政策的调整滞后于促进经济增长的经济改革 ，很大比例的教育卫生支出责任从政府转移到个人身上——这些因素在许多情况下不利于人类发展，但中国强劲经济增长带来 的个人收入的快速增长，保证了人类发展水平的不断提高。

　　中国仍是一个发展中国家。长期来看，可持续的经济快速增长虽仍是人类发展的重要前提，但最近的趋势表明，在缺 乏有效公共服务体制和制度的情况下，仅靠经济增长推动人类发展的空间越来越小。

　　要解决公共服务短缺的问题，很多人都指出有赖于一个规范的公共财政制度。那么中国政府的支出结构能不能反映公 共财政的要求？

　　中国财政收入30年有大幅度提高，可以说政府的财政能力已不再是基本服务供给不足的主要约束条件了。但尽管政 府对基本公共服务投入的绝对数量不断加大，科教文卫等方面支出占财政总支出的比例仍明显偏低。比如2005年，中国教 育经费占GDP的比例仅为2.8％，远低于发展中国家的平均水平。中国的卫生预算支出占GDP的比重仅有0.82％左 右，远低于世界的平均水平2.6％。所以我倒认为，我们现在的体制，虽然有所改进，但目前来看还算不上一个公共财政。

　　中国的公共服务投入水平与高人类发展国家相比，有怎样的差距？

　　在基本公共服务方面，我们不能和发达国家比。北欧劳动力的60％是大学生，他们大学都是义务教育，我们现在根 本就达不到。但是我们可以看一下，我们在一些重要数字如教育投入占GDP比例上，和一些发展中国家如泰国相比，也有差 距。

　　那么我们要实现基本公共服务均等化，是不是需要增加相当大的投入？

　　我们粗算了一笔账，2020年要达到城乡基本公共服务均等化明显提升，大概也就需要投入6.4万亿左右，占财 政比例较小。

　　这6.4万亿的投入，在现实中可以保证吗？

　　应该保证，可以保证，只要是财政支出结构改变，公共财政体制建设到位。

　　社会保障不到位不敢消费

　　改革开放30年，经济社会都有巨大进步，但我们也注意到，老百姓对于上学、看病、就业、社会保障等民生问题的 不满也越来越多了。

　　中国社会进入到了一个新阶段，老百姓把吃饭问题解决了，进而追求自身的发展。我去下面调研，老百姓对享受教育 、医疗、社会保障的诉求很强烈。但我们的基本公共服务并不能满足他们的需求。比如他希望自己的孩子能享受到一定的教育 ，但教育的花费越来越大，他就会不满。再比如国家目前对农民养老保险，还没有投入一分钱，这很让人担忧。你说农村消费 启动不起来，一方面大家收入水平比较低，另外一方面就是有了一点钱，他也得为今后健康、为了孩子的教育做一些必要的积 累，他也不敢拿出去消费啊。你再看看，现在老百姓上访、群体性事件增多。为什么？因为大家在一个有保障的社会里，往往 会自然地化解一些情绪。一旦他没有保障了，他对保障没有底数了，就会产生一种逆反心理。

　　如果——我们只是假设，基本公共服务的问题不解决，会有什么样的社会后果？

　　不光老百姓的安全感和心情的平静没办法保证，还会造成很多新的大面积贫困，城乡居民的消费需求也会下降。告诉 你一个数字，拿农村来说，1978年，农村居民在全国居民消费支出的比例占62.1％，到去年是25.6％，30年下 降了37个百分点，农村基本公共服务不到位，是一个重要原因。我们算了一笔账，如果基本公共服务能够基本到位的话，我 们现在的消费率至少可以提高4到5个百分点。所以，基本公共服务均等化是一个大战略，先是老百姓的事，但绝不仅仅关乎 老百姓，更关乎中国的未来。只有把13亿人的大战略解决好，中国未来的30年才是大有希望的。

　　那么在实现基本公共服务均等化过程中最大的难点是什么？

　　我想我们未来，主要矛盾不是一个财力问题，而是一个制度安排问题。

　　最近几年，我们尽管在基本公共服务供给水平上提高比较快，但仍保持城乡二元基本公共服务制度。为什么户口含金 量高？系着基本公共服务啊。你农村孩子到北京读书，就享受不了义务教育。

　　我们的公共服务型政府正在建设中。到目前为止，我们中央和地方各级政府在基本公共服务方面的职能分工还没能解 决。在这种情况下，我们的公共财政体制，包括其他方面的一些体制问题很难解决。

　　GDP至上的发展理念仍根深蒂固，政府绩效考核体系仍“重经济指标，轻公共服务”。近几年，中国政府强化了行 政问责，并在一些领域和地方开始制度化。下一步要将基本公共服务绩效评估与干部选拔和任用相联系，将基本公共服务指标 作为政府绩效评估的重要指标。

　　报告最后就加快实现基本公共服务均等化提出了9条建议，看起来如果这些建议都实现了，大同社会的理想也就实现 了。

　　惠及13亿人的基本公共服务，真要是能够解决了，不仅满足了广大城乡居民最关心、最迫切的需求，它直接带动的 就是发展。如果这10年，把这件事解决了，老百姓的消费需求将大大地释放出来。我给你举个例子，澳大利亚，蓝领发周工 资。为什么发周工资？就是为了刺激消费。我去年10月份到澳洲，到了周末的晚上，餐馆都是满的。蓝领拿到工资，可以当 期消费。他为什么敢当期消费呢？社会保障到位，老百姓对政府的基本公共服务有信心。所以发展13亿人的基本公共服务， 既是一把解决民生问题的钥匙，又能够提高经济增长的可持续性。

　　这份报告如何去落实呢？

　　我们下一步的计划是，在这个报告的基础上提出更具体的意见。我们已经对广东省的基本公共服务提出规划性建议， 现在正在设计一个衡量基本公共服务的指标考核体系。将来可以用这个体系衡量各个省，乃至全国的基本公共服务进展得怎么 样。