迟福林殷仲义

　　基本公共服务是人类发展的重要保障。一个国家(地区)的人类发展水平，在很大程度上取决于基本公共服务供给水 平；一个国家(地区)人类发展的公平程度，也取决于基本公共服务的均等化程度。

　　我国已开始进入从生存型社会向发展型社会过渡的新阶段

　　今年是我国改革开放30年。始于20世纪70年代末的改革开放，是我国30年来人类发展的基本背景；这30年 人类发展水平的提高，相当大程度上得益于改革开放带来的经济发展和社会进步。

　　我国30年改革开放的历史贡献，既体现为持续快速的经济增长，也体现为人类发展指数(HDI)的快速提升。我 国的HDI从改革开放前(1975年)略高于低人类发展水平的0.53，上升到2006年的0.781，开始接近高人 类发展国家的水平，在国际上的排名从1991年的101位上升到2007年的81位。农村贫困发生率从1978年的3 0.7%下降到2007年的1.6%。当前，我国人类发展的一些关键性指标，已经可以和一些发达国家相媲美。

　　根据我国社会需求结构、经济结构、消费结构、社会结构和制度结构正在发生的变化，我国已开始进入从生存型社会 向发展型社会过渡的新阶段。生存型社会发展的主要目标之一是解决温饱问题。进入发展型社会，尽管经济发展水平还有待提 高，但多数人的温饱问题已经得到初步解决，发展的目标开始逐步聚焦于人的自身发展。

　　我国社会发展阶段实现历史性提升，社会矛盾也随之发生明显变化。中共十七大报告指出，“进入新世纪新阶段，我 国发展呈现一系列阶段性特征。”从现实的基本国情出发，在注重广大社会成员日益增长的物质文化需求同落后的社会生产之 间这个主要矛盾的同时，更需要强调社会发展的阶段性特征。进入本世纪以来，全社会公共需求全面快速增长与公共服务不到 位、基本公共产品短缺，成为我国新阶段的突出矛盾。解决这一矛盾，需要为广大社会成员提供在市场经济条件下充分就业、 过上自己认为有意义而愿意过的生活；需要为全体人民追求健康、快乐而丰富的生活提供公共医疗卫生和文化体育服务；需要 在基础教育的基础上，提供更长年限的义务教育，进一步提高全体社会成员的受教育程度。这些公共需求的满足，是人的自身 发展不可或缺的前提条件。所以，能否满足广大社会成员的教育、卫生、社会保障、公共就业等基本公共服务，已经成为新阶 段我国人类发展面临的重大课题。

　　惠及13亿人的基本公共服务是新阶段我国人类发展的重大任务

　　从新阶段我国人类发展的现实需求看，实现基本公共服务均等化，建立惠及13亿人的基本公共服务体系，不仅可以 为经济持续发展创造良好的社会条件，还可以有效缓解城乡差距、区域差距和贫富差距，促进社会公平正义和社会和谐。

　　基本公共服务均等化是保障与改善民生的主要任务。保障与改善民生，直接依赖教育、卫生、基本社会保障和公共就 业等基本公共服务对社会成员的可及性，要求“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。当 前，我国困难群体的形成大都同基本公共服务短缺和不到位直接相关。2003年第三次全国卫生服务调查发现，疾病是农村 居民致贫的首要因素，大约三分之一的农村贫困人口都是因病致贫。在一些贫困地区，教育负担已经成为致贫的主要原因之一 。特别是农村家庭，教育花费是他们的头号家庭开支。

　　基本公共服务均等化是推进城乡一体化的重要举措。中共十七届三中全会明确提出，要“形成城乡经济社会发展一体 化新格局”。从现实看，推进城乡一体化，应当充分估计基本公共服务均等化在缩小城乡差距中的作用。2007年，我国城 乡人均收入之比已经达到3.33:1，若把基本公共服务，包括义务教育、基本医疗等因素考虑在内，城乡居民家庭人均收 入实际比率将高达5～6:1。据此估算，城乡基本公共服务差距对城乡实际收入差距的影响度在30%～40%左右。为此 ，新阶段缓解城乡差距重要途径之一是加快实现城乡基本公共服务均等化，赋予农民与城市居民同等的发展权利和发展机会。

　　基本公共服务均等化是扩大内需、保持经济平稳较快增长的重要条件。从实践看，基本公共服务水平的提高，对经济 的可持续增长有着非常重要的影响：一方面，在健康和教育领域的基本公共服务供给，有助于促进人力资本积累，替代物质资 源的投入，提高劳动生产率和资源的利用效率，降低经济增长对物质资源投入的依赖；另一方面，基本公共服务的供给，特别 是基本社会保障水平的提高，有助于减少居民的预防性储蓄，促进消费，扩大内需，实现经济发展方式的转变和经济结构的优 化。

　　加快建立惠及13亿人的基本公共服务体制

　　我国进入新阶段，着力推进基本公共服务均等化，有一个财力的问题，但更重要的是体制建设和制度创新的问题。近 1-2年，国家一周的财政收入就相当于1978年全年收入的总和。随着经济的持续快速增长，财力条件的约束还会进一步 减小。问题在于，在过去30年的改革开放中，计划经济时代的公共服务体制逐步消解，但新的公共服务体制建设还远不适应 全社会公共需求全面快速增长的趋势。

　　建立政府在基本公共服务供给中承担最终责任的体制机制。实现基本公共服务均等化，首先应确立政府在基本公共服 务中的职能定位。例如：应当明确界定政府的基本公共服务供给责任，明确划分中央、省级以及省以下各级政府的基本公共服 务分工。建立基本公共服务绩效评价与监测体系，使基本公共服务成为政府绩效评价的重要内容，强化对各级政府官员的激励 机制，使基本公共服务的供给可问责。建立基本公共服务供给的多元参与机制，加强社区和社会组织在公共服务供给中的作用 ，包括实际参与供给、监督以及表达消费者对公共服务的要求与预期等。

　　按照基本公共服务均等化的要求完善公共财政制度。财政能力的均等化需要相关的制度安排。例如：加快公共财政的 转型，逐步提高基本公共服务财政性投入占财政总支出的比重。建立财政能力均等化的体制机制，完善转移支付制度。在有条 件的地区，继续试行和推广省直管县、乡财县管乡用，提高财政资金配置效率。

　　建立城乡统一的基本公共服务体制。城乡基本公共服务供给的失衡，已成为新阶段我国统筹城乡发展的突出问题。从 农村的情况看，基本公共服务制度的严重缺失使农村居民、尤其是农村贫困群体难以获得基本的公共服务。当前，我国正在推 进以义务教育体制改革、县乡财政体制改革、乡镇政府改革等为主要任务的农村综合改革。从当前农村的公共需求看，新阶段 的农村综合改革要以建立覆盖农村的基本公共服务制度为主线。

　　建立权威、系统的基本公共服务法规体系。我国基本公共服务实施中的相关立法还需要进一步提高权威性和系统性。 主要的建议是：逐步使中央与地方政府在基本公共服务中的职责法定化。加强政府与社会关系的立法，以法规的形式，提高不 同主体对基本公共服务的制度化参与程度，增大透明度，规范不同主体的参与方式与行为，建立各方之间的合作关系。加快公 共财政立法，将公共服务财政预算保障与公共服务支出责任和财力的平衡纳入法制化轨道。

　　(作者分别为中国(海南)改革研究院院长，副院长)