地方财政的紧日子

　　无疑，今年的财政形势将非常紧张。日前的财政工作会议上，财政部长谢旭人已经明确发出了危机信号。

　　在全球金融冬天之中拉动内需，各国中央政府都需要出手阔绰。但与此同时，地方财政因为土地市场萧条和制造业寒潮，已经到了挤不出多少汁水的境地。

　　这样的形势下，最近的几项财税改革,都将对地方财政造成更大压力。

　　事不能不办，办事靠花钱。在许多乡镇财政困窘、地方政府以出卖土地补窟窿的现实背景下，事权与财权的不均衡，使财税改革既是破局的必须，又容易触发矛盾。做大蛋糕的开征新税自是上优之选，已有税种的挖潜也在自觉进行。只是，在刺激经济的需求下，减税与增税的衡量，实在是一道两难的谜题。事权的上下级调整，也只能举轻若重。

　　地方财政的出路，只能在压力下继续搜寻。

　　财税改革难得皆大欢喜

　　义务教育、医疗卫生等公共事权应改为由中央和省、县根据财力分级承担

　　《瞭望东方周刊》记者陶卫华、实习生芦 北京报道

　　温家宝总理在2008年初有言：这一年恐怕是中国经济最困难的一年。

　　2009年伊始，中国经济增速回落，财政收支更显趋紧。严峻局势之下，中央政策指向拉动内需、刺激经济。财税杠杆在其中举足轻重。2008年下半年以来，一系列税改政策围绕这一目标推出。

　　首当其冲的是增值税转型改革，另一项重要政策是列入财政部2009年日程的资源税改革。此外，有专家称土地出让金“费改税”也正在讨论酝酿当中……

　　这些政策，必将带来新一轮中央地方财税体系的变化调整，而其要解决的问题、改革的内容，在整体经济低迷的环境中也更棘手。

　　增值税转型忧乐

　　2009年1月1日，增值税转型改革正式实施。

　　甘肃某地地税局职工张宁以复杂的心情迎接这一改革的到来。

　　从国家层面而言，全国增值税由生产型转向消费型，针对第二产业的机器设备实施税前抵扣，预计可为企业减轻税负1200亿元。但这对地方财政而言，意味着大笔减收。

　　张宁告诉《瞭望东方周刊》，增值税转型牵涉到原本属于地税征收的主体税种营业税，其中的交通运输、金融保险、邮电通讯、房地产等主要营业税大头，都将并入增值税范围。

　　“这意味着地税局的主体税种营业税税额根基动摇了，相当于一多半没有了。”他对中央改革最新动向观望的同时，不乏对地税前景的担心。

　　增值税改革的另一个方面是税基的调整。张宁所在的甘肃省目前起征点定在2000元/月。但其他不少省份营业税起征点标准已大幅提高，如北京、上海、江苏及浙江都早已按照国家最高标准5000元的起点征收。

　　“标准再调整，又拿掉一笔，地税还剩下啥？”他语气有些激动，“现在就看增值税转型是否全面彻底。”

　　按照财政部的改革部署，增值税改革已经列入2009年工作重点。下一步的改革目标，就是要把目前征收营业税的行业全部纳入增值税征收范围。改革目标直指“减税减负”，其实施进程全面影响到未来几年中央和地方的财政收支。

　　甘肃省国税系统人士透露，增值税转型对财政收入的影响，仅固定资产抵扣一项，全省预测将因此减少2到3个亿，2008年甘肃的增值税收入达到22个亿。但这位人士提出，从长远上看，该项政策会带动当地企业扩大再生产，“实际上相当于推迟实现”。

　　增值税改革早于2004年已经在酝酿提出，但一直是“但听楼梯响，不见人下来”，进展缓慢的原因在于减税带来的地方压力。此次加快改革步伐，被外界评论为经济增速下滑创造的良机。

　　财政部财政科学研究所所长贾康向《瞭望东方周刊》分析，增值税转型等新一轮税制改革措施,都是积极财政政策组成部分，主要目的是扩张总量的同时优化结构，也就是实行结构性减税。

　　中国税务学会副会长安体富也对《瞭望东方周刊》表示，增值税是我国最大的税种，大概占到整个税收的35%左右，它的转型会减少税收1200多亿，影响较大。更重要的是增值税由生产型转向消费型，避免了对固定资产的重复性征税，这有利于我国技术密集型和资本密集型企业的发展，也能刺激投资，和宏观调控相一致，也与当前形势相适应。

　　“中央掌握得更加主动了”

　　2009年，持续高速攀升的中国财政收入面临明显的拐点。这一趋势在2008年下半年已日益显露。

　　1月5日召开的全国财政工作会议上，财政部部长谢旭人预计，2008年全年全国财政收入总体增长较快，可以突破6万亿元，增长19%左右，但增幅呈现明显的前高后低走势。

　　此前国家税务总局公布的2008年全国前11个月税收情况也反映，总体税收保持了较快增长，完成52000.75亿元，比2007年同期增长20.2%，但下半年增长却明显乏力，增速比2007年回落了14.4个百分点。

　　国家信息中心经济预测部高级经济师王远鸿判断，2009年财政收入难以保持近年的高增长势头，增幅将明显低于2008年。尽管今年政府实行积极财政政策，加大政府投资力度，但由于财政收入增幅大幅回落，财政支出增幅将被迫低于2008年。

　　除了经济大环境，减税是财政收入下行明显的因素之一。中央为保持经济平稳较快增长，实施积极的财政政策。2008年下半年实施的一系列减免税费政策将继续深化，增值税转型改革即为这一背景下出台的重大方案。

　　“从目前来看，结构性减税的重点除了增值税转型，还有适度放松房地产相关税收。目前呼声很高的调整个税起征点，也将在考虑国家财政承受能力后实施。与1233亿减税相配套，可以有一定增税的安排。”贾康分析说。

　　他向《瞭望东方周刊》提出，最值得鼓励的是资源税的重大调整，这项政策虽然是加大税负，但将带来资源产品、初级产品价格上扬，能促使各方面更加珍惜而不是挥霍粗放地使用资源。

　　财政部长谢旭人对这一改革予以肯定。他在全国财政工作会议上表示，在2008年财税改革稳步推进的基础上，2009年将大力推进财税制度改革。在改革完善税收制度方面，除推进增值税、燃油税改革外，适当扩大资源税的征收范围，实行从价和从量相结合的计征方式，改变部分应税品目的计税依据。

　　此外，财政部还将统一内外资企业和个人的房产税、城建税、教育费附加等制度，完善消费税制度，将部分严重污染环境、大量消耗资源的产品纳入征收范围，并研究环境税及相关税种的改革方案。

　　这些改革方案，将在不同层面对经济发展产生积极影响。但与此同时，也会带来中央和地方财政收支的变化，地税受到的冲击相对更大。

　　地方税务系统人士分析，增值税转型虽然中央税收减少是大头，但地方也要承担一部分后果；而资源税改革能给地方带来的增收有限，所以税收总量减少的趋势不会改变。

　　对此安体富认为，最近几年，地方财政和中央财政增长都比较快，增值税、燃油税等改革虽然会对地方的财政带来一定影响，但并不会太大。

　　“不能说改革对地方税收有直接的影响，只是中央掌握得更加主动了。”社科院财贸所财政与税收研究室副主任杨志勇对《瞭望东方周刊》说。

　　地税人员的感受印证着这一局势，新一轮税收改革中地税日益弱化的趋势将更加凸显。

　　从化缘到分家

　　1994年分税制改革至今，地方的财政收入占全国财政总收入的比重逐年走低。专家指出，目前中央政府取得全国税收收入的60%，地方占40%；而中央财政支出占30%，地方财政支出则占70%。这导致了地方财力和事权严重不相匹配。

　　这和上个世纪80年代末90年代初的状况恰恰相反。那时候，中央政府财力面临前所未有的透支弱势局面，各项建设资金严重匮乏。

　　从80年代末到90年代初，共发生过两次中央财政向地方财政“借钱”的事，每次总数大约都是二三十亿元。

　　当时的财政部长王丙乾官当得窘迫。1991年财政会议做下一年度财政预算，窟窿巨大。王丙乾出于无奈，要各省作“贡献”，财政会议变成了“化缘”会。

　　一些财政厅厅长对王丙乾说：“跟我要钱，我可没有！”一些富裕省份的财政厅厅长与财政部长当面“反目”。“很多年过去了，我还在为王部长难过，那时期财长非常可怜。”一位财政部干部对本刊记者回忆说。

　　1992年，全国财政收入3500亿元，囊中羞涩的时任财政部部长刘仲藜向前任部长王丙乾开玩笑：“你还有大褂穿，到我只剩下背心了。”

　　刘仲藜感叹，“不改革走不下去了！”

　　当时的经济形势和宏观环境，客观上要求与市场经济相适应的分税改革。1993年，中央做出决定，推行了以分税制为主的财税改革。中央和地方的财税关系，由此发生了颠覆性的变革。

　　按照“统一税法、公平税负、简化税制和合理分配”的原则，分税制改革通过建立以增值税为主体、消费税和营业税为补充的流转税制，搭建了中央主导的新型税收体系。

　　这一税收体系的直接成果是中央财政飞速增长。从1993年的3500亿，到2007年的62000亿，中央财政收入14年间扩大了17倍。

　　1998年以后，中央财政实力已经非常雄厚，财税改革重点转向财政支出，以建立中国的公共财政框架。财政支出的主要形式转移支付在14年中逐年递增，从1993年的450亿增加到至今的1.4万亿到1.5万亿。同时，2002年以后的营业税和所得税两税变成共享税，也再次厘清了中央和地方的财税分配关系。　

　　不能只顾本级财政过好日子

　　15年后，中央和地方的财税关系面临新的挑战。矛盾集中体现在事权与财力的不平衡上。安体富指出，目前的状况是政府财政越到下面困难越大，突出表现在县乡一级的财政困难比较大。

　　这一问题也成为1月5日全国财经工作会议的焦点。会上，谢旭人明确提出将“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”。

　　县乡一级的财政困难，是分税制改革以来矛盾最突出的地方。贾康对《瞭望东方周刊》说，造成这一矛盾的根本原因是1994年之后省以下体制在分税制方向上并没有取得实质性的进展，依照讨价还价的分成与包干模式处理四个层级的关系，使得地方高端层级上提财权、下压事权的空间很大，省以下转移支付也做不实。

　　为解决这一问题，谢旭人表示，在保持分税制财政体制基本稳定的前提下，2009年中国将健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，方式则是推进基本公共服务均等化和主体功能区建设。

　　安体富教授建议，公共服务主要体现在义务教育、医疗卫生、社会保障、就业等民生领域。现在这些事权按照隶属关系，多由县乡一级负责，但其财力通常比较紧张。义务教育、医疗卫生等事权应做些调整，应改为由中央和省、县根据财力分级承担。另一种方法是多给地方政府划分相应财力。

　　财政部财政科学研究所副所长刘尚希教授认为，财政体制应尽快从现行的“层级财政”向“辖区财政”转变，建立辖区财政责任机制，这样才能从根本上解决中国目前面临的基层财政困难问题。

　　他主张建立辖区财政责任机制，使得每一级财政都应负有对辖区范围内各级财政平衡的责任。“不能只是本级过好日子就行了。这就是财力和事权相匹配，事权下移，财力也得下移。” -

　　(特约撰稿熊寥对本文亦有贡献)

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