-观察记者 潘振华

　　在不久前召开的浙江省十一届人大常委会第十次会议上，浙江省政府将《浙江省流动人口居住登记条例(草案)》提 交人大常委会审议，在条例中指出，浙江将告别暂住证制度，实行居住证制度。而在3月31日，广东省也提交了《广东省流 动人口服务管理条例(修订草案)》，彻底废除了暂住证，提出了居住证持有人拥有七年后落户的权利。从暂住证到居住证， 虽然只是一字之差，但内容却大相径庭。居住证将与社保、就业、教育、居住等挂钩，使持证者享受与同城市民一样的服务， 在子女就读、计划生育、劳动保障方面也能享受与同城市民一样的优惠政策。继北京、上海、天津等地之后，浙江、广东这两 大流动人口大省几乎在同时以居住证取代了暂住证，也标志着中国流动人口的新“居住证”时代到来。

　　从暂住证到居住证

　　在1958年，第一届全国人大常委会第91次会议通过了《中华人民共和国户口登记条例》，这一规定一直实施至 1985年。1985年7月，公安部颁布《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，标志着全国统一的暂住证制度的形成。全 国共有25个省、市、自治区、直辖市相继出台了相关的管理规定。

　　以浙江为例，浙江从1995年实施暂住证制度。当时，正是外来劳动力大量涌入城市的时期。浙江作为民营经济发 达的省份，也是外来劳务人口输入集中地。从2000年以来，浙江登记发证的流动人口，年均增幅达到21.9%，到20 07年6月，浙江全省登记在册的流动人口，已超过1670万。外来人口与常住人口的比例达1：3。当时该条例主要是为 了加强对流动人口的治安管理，解决上世纪九十年代出现的“民工潮”等带来的问题。如今，流动人口的问题已不单是治安问 题、户口问题，还涉及到经济、社会、政治等方方面面，《浙江省暂住人口管理条例》已经不能适应新形势，居住证由此应运 而生。

　　在浙江之前，国内几个大城市如北京、上海、天津等也早已开始实施居住证制度。

　　北京是从2003年开始施行工作居住证制度，当时规定以下三类人有资格获得工作居住证：包括具有2年以上工作 经历并取得学士以上学位的人才；具有中级(含)以上专业技术职称或相当资格、资质的人才；对首都经济和社会发展做出突 出贡献及特殊领域、特殊行业的紧缺急需人才。这在一定程度上，限制了工作居住证的申请范围，也是北京有针对性地招揽人 才的做法。

　　相比于北京，上海的门槛则定得相对较低，于2004年10月1日起施行的《上海市居住证暂行规定》中表明，凡 是“具有稳定的职业和住所”的来沪人员，都可以按规定自愿申请居住证。这一规定主要是以保障来沪人员的合法权益、突出 便民利民的原则和体现依法管理的精神这三方面为出发点。其中的优惠政策主要有：居住证持有人按照上海市有关规定参加综 合保险或者其他社会保险，可享受相关待遇；可以在居住证有效期内，按规定为子女申请在上海市接受义务教育；可以按规定 参加上海专业技术职务的任职资格评定或考试、职业(执业)资格考试、职业(执业)资格登记；可以按规定参加各类非学历 教育、职业技能培训和国家职业资格鉴定；可以免费享受国家规定的基本项目的计划生育技术服务；随行的16周岁以下子女 或者16周岁以下的持有人，可以按规定享受本市计划免疫等传染病防治服务等，在一定程度上满足了“沪漂”一族的需求， 不过这并没有从根本上解决户籍问题，种种由户籍不在上海所引发的问题还是烦扰着“沪漂”们。直到今年2月，上海的户籍 制度才有所松动。浦东区先行允许居住证转办户籍，这给了上百万持居住证者以正式入籍上海的一线希望之光。也有专家分析 ，正是上海的户籍制度的改变引起了全国范围包括浙江、广东等省份的连锁效应。

　　“居住证”制度引发人才争夺战

　　因户籍影响人才引进的情况在全国绝不是个别现象，以上海为中心的长三角地区，表现得尤其明显。随着浙江省新“ 居住证”制度的实施，江苏省也终于坐不住了，日前有消息称，江苏将以2年多前无锡试水的“居住证”新政为典型，出台一 系列惠民政策。由此，长三角江浙沪等地的人才争夺战将激烈展开。

　　对于浙江省来说，早在2007年嘉兴试点时，嘉兴市新居民事务局局长翁勤雄就曾说，“我们出台居住证制度的重 要原因之一，就是留住人才，尤其是农民工中的技术骨干。”对于一些专业技术人员，他们通常不愁找不到工作，能让他们留 下的很多时候就是待遇的好坏。有人把这些打工者比喻成候鸟，哪里更适合生存，他们就会流向哪里，如果待遇差，很多人自 然选择离开。如在嘉兴打工的张澎娟，她领到的是绿色的《专业人员居住证》，正是这个绿本本，使得她不安定的心有了一点 点安稳的感觉，在选择留下或离开时，在留下这边加重了砝码。

　　而与浙江相比，江苏的相关政策力度更大。2008年10月，在江苏省劳动保障厅和公安厅联合发出的《关于做好 优秀农民工落户城镇工作的意见》中规定，四类优秀的农民工可以再其就业地落户，即在就业地获得地级市以上党委、政府、 农民工工作领导小组、流动人口工作领导小组表彰嘉奖或授予荣誉称号的；取得技师以上职业资格证书的；取得高级工职业资 格证书，在就业地工作并连续缴纳社会保险费满2年的；带高新技术成果在江苏创办企业或实施转化的。据江苏省农民工工作 领导小组办公室副主任曹炳泰介绍，江苏全省约有2万名农民工符合四类落户条件，当前，江苏各地也正在积极着手操办办法 的起草。

　　无独有偶，上海的户籍新政出台后，引起了社会的广泛关注。新政规定，外地来沪流动人员符合一定条件者，其居住 证就可以转上海户口，这个比例将逐步扩大。据悉，上海2002年有关居住证制度的文件承诺，持有居住证到一定时间、符 合条件的可以转上海市户籍。到2008年，第一批办理居住证的已有6年，积累的期望开始转化为各种压力。比如，不少上 海企业因不能解决进沪指标，影响了人才引进。华东师范大学人口研究所王副教授正是在这样的背景下，于2008年着手研 究上海市居住证转户籍的政策。实际上，有关部门曾多次进行类似调研。根据上海市人才居住证办理的情况，2002年办理 居住证的确实不多，所以今年能够符合“累计7年”条件的人也不多，但以后会逐年增加。文件试行3年，未来户籍制度只能 越来越松。越来越松的户籍制度，正是照应着上海对人才的渴望，以及政府希望通过政策来千方百计地留住人才。

　　由此，各个地方的人才争夺已经由居住证制度的广泛实施而被摆上了台面，未知会否会演变成一场全国的户籍制度大 改革。

　　居住证制度打破户籍坚冰

　　从一座座城市的建造史中看，多少外乡人把青春奉献，把汗水挥洒，他们不仅需要归属感，更希望能够平等享受政府 提供的公共服务，但是因为户籍政策的限制，这类人群长时间地处于政府公共服务的“盲区”之中。

　　然而过去的经验表明各地的政府针对流动人口的公共资源投入缺乏科学系统的参考数据，缺乏针对性。真正有需求的 人群得不到满足，政府的重金投入最后沦为“一厢情愿”。那么流动人口最需要的服务是什么呢？

　　一位在公安干线工作多年，曾与无数流动人口打交道的干警这样说：“推出居住证可以让漂泊在外的人早日安下心来 ，把这个城市看作是自已的城市，而不是别人的城市。”

　　浙江省社科院省情民意研究中心主任杨建华在接受采访时说：“从‘暂住证’到‘居住证’的改革，是一次直指‘福 利难题’的根本性改革。农民工是个特殊的群体，长期以来，他们都是城市的边缘人，为浙江经济发展贡献重要力量，却始终 无法彻底融入城市。浙江一直在做着一些尝试，比如改善农民工就业环境、保障农民工合法收入、农民工子女的教育问题等， 但是还有一个难题一直没有解决，那就是农民工无法享受城市市民的社会福利。从暂住证到居住证，虽一字之差，却是根本理 念和社会政策导向的改变。居住证与社会保障、就业、子女就读、计划生育等挂钩。从暂住证到居住证，逐步实现居民在社会 权利上的平等，使外来务工者从内心感到这个城市对他们的尊重，从而对城市产生归属感；体现了以人为本，共享社会发展成 果这样一种社会公平的理念。”

　　长期以来，中国实行的是二元分离的户口体制，农村户口要进入城市是受严格程序控制的，只能通过考大学、招调工 、招调干等途径才能改变农民身份。改革开放后,大量人口从农村涌向城市，这是中国城市化伟大进程中的必然。他们长期在 城市工作、生活，事实上已经成为城市人口，但还是农村户口，身份问题一直没有解决。

　　实行居住证制度是打破城乡二元体制，给进入城市的农村人口以及从一地迁徙到另一地的异地户口持有者一个公平、 合法地成为本市公民的机会。

　　其次，在上海、北京以及浙江、广东等等地区，流动人口多且杂，以暂住证这样的流动人口管理方式不符合现实，也 不利于城市管理。实行“居住证”制度可以说是对城市治理体系回归到现实的承认。外来人口犯罪率高是因为他们不能融入这 座城市，受到了歧视，增加了犯罪的动机。而实行居住证则是对这部分人的纠偏，使他们能享受“同城待遇”。

　　人们“背井离乡”流动到另一个城市，首先就是因为该城市有较大的发展空间和较好的工作机会，而外来人口享受市 民待遇后，就会有了在当地生活和工作的长期愿望，不再像候鸟一样飞来飞去，开始从廉价的劳动力转变成产业大军的一员， 工厂也会更注重对工人的培训，提高其素质，这是对产业升级的保障。

　　所以，居住证制度不仅仅是保障公民平等权利的表现，也不仅仅是打破户籍制度的坚冰，同时也是为产业升级和企业 发展、为中国经济转型奠定基础。