特约撰稿·王琳

　　毫无疑问，广东已经成为2009年中国反腐败的焦点。黄松有、郑少东等由广东走出的政法大员相继被“双规”， 陈绍基、王华元、许宗衡等广东地方大员也纷纷落马。这些大案要案的查处，又将牵连出多少官员腐败，还未为可知。

　　每一次地方大案的舆论热点，均落在哪些官员落马、哪些官员涉险过关上。若有一些反思，也多停留于“少时根正苗 红、正直不阿，掌权后被物欲冲昏了头脑”这些惯有的套话。如果反腐制度的设计者愿意相信权力真有此魔法，能将好人变坏 、坏人变得更坏，那就更得反思制度的设计是否出了问题。

　　同样是在广东，近日有则新闻格外引人关注。据《南方日报》6月14日报道，广东34个省直部门将实行省纪委派 驻纪检监察机构，并进行直管。媒体特别强调，广东纪检监察派驻管理体制将发生重大改变，是“按照中央有关要求”进行的 。

　　纪检人员派驻直管的好处在于：它将使“监督者”从“单位人”的身份中摆脱出来，成为真正的“纪检人”。而在原 来的双重管理体制下，单位内设置的纪检监察机构常常面临“下级监督上级”的尴尬。当监督者的职务升降、工资福利均由被 监督者所操持时，监督者的独立性也就不存在了，其监督的效用可想而知。为了解决这一制度设计上的监督尴尬，广东省从2 005年开始试行对15个省直纪检监察机构实行派驻统一管理。统计显示，近3年来，未实行派驻的31个省政府工作部门 一共只查办了22起案件，“不办案”和“难办案”的现象比较突出；而实行派驻的15个省直部门在同一时间段内却查办了 136起案件。

　　从“内设机构”变为“直接管理”之所以效果显著，其实就是实现了从“单位内部监督”到“独立机构监督”的转变 。权力监督的实质就是分权制衡，其制度基础在于对权力的不信任。而传统的反腐模式却是从信任官员出发，过于强调官员的 道德自律，而忽视他律。这种假设官员个个都是“天使”(在中国语境里应为“道德完人”)的反腐策略，期望通过口号、教 化、世界观改造、意识形态灌输等等，让“好官”维持良好的道德操守。这样的道德浪漫主义虽然秉承了儒家的治国之策，但 对于本身即为“经济人”的官员群体却屡屡失效。

　　作为法治原则之一的权力制衡，其理论基础恰恰是建立在“人性本恶”之上的。强调权力之间相互制衡就是对官员不 信任。在制衡理论上，必须是由外部权力来制约另一个权力。被监督者不能拥有决定监督者独立意志的力量(如人、财、物的 管理权)，否则，监督者行使监督权的前提——即独立性就不存在了。广东省纪检系统4年来的“派驻统一管理”实践，已经 用数字和实效证明了这一浅显的道理。

　　在反腐制度设计上，从“内设机构”变为“直接管理”无疑是值得认可的。以全国的视角来看，这一举措还应进一步 扩大其范围，以便让在理论上和实践中均证明了行之有效的监督模式能够惠及更多地方的民众。但也应看到，“纪委直管”绝 非反腐制度改革的终点。这向前迈出的一步，不过只是实现了党政权力的内部分权。而最终的目标，还是要在强化“以权力监 督权力”之外，还权于民，实现“以权利制约权力，以权利监督权力”。

　　事实上，改革开放30年后，传统的权力主导型反腐结构正在被打破，一个多中心的、分工合作的反腐结构正在形成 。科学的反腐败体制理应是一个“立法——司法——行政——社会——公民个人”五位一体的网络式结构，这是优化反腐败宏 观制度环境的客观要求。在这样一个多中心的腐败治理结构中，各治理主体之间是一种互为倚重的分工合作关系。如果说人大 监督、司法监督与纪检监督的改革与完善指向“以权力制约权力”的话，那么社会力量和公民个人介入反腐败，指向的就是“ 以权利制约权力”。光实现了前者还不够，因为即便监督者由纪委直管，看似让监督者脱离了原单位，实现了一定的独立性。 但从公民的视角观察，这种监督仍然停留在官员系统之内，从而在一定程度上还有着“内部监督”的影子。这种权力的内部制 约固然重要，但外部的公民监督同样不可替代。没有公民监督这一外部监督的切入，反腐败的效果有时就会仅仅停留在腐败利 益的重新分配上。这就是为什么“前腐后继”屡屡发生的根源：一次大案查处之后，公民看到的，只是腐败利益的转移，而不 是腐败的消除。

　　在今天这样一个民意和法治得到尊重的时代，腐败不可能得不到遏制。问题只在于，我们有没有勇气走出一味依赖内 部监督的权力反腐误区。任何反腐制度都应该建立在：本单位的内部监督之外，有诸多外部权力的制衡；在外部权力制衡之外 ，还有来自公民的外部监督。公民权作为公共权力的来源，拥有当然的不信任权力的特权。(作者系海南大学法学院学者，知 名评论员)-