-勇汉荣 闫 磊

　　近日，浙江某省属事业单位与其职工长达十年的一起人事争议在省人事争议仲裁院得到了调解解决，这是浙江省人事 争议仲裁机构成功处理的第1600起人事争议案件。人事争议仲裁随着日趋频繁的人才流动而发挥出重要的作用，其化解争 议、营造和谐社会的功能受到社会各界广泛的关注。当前，人事争议仲裁制度面临着一系列的新情况和新问题，迫切需要我们 作进一步的探索和研究。

　　浙江省人事争议仲裁

　　工作成果明显

　　人事争议仲裁制度逐步建立。2000年，省人大常委会颁布了《浙江省人才市场管理条例》。2003年7月，省 政府常务会议审议通过《浙江省人事争议仲裁办法》。2004年12月，浙江省政府办公厅颁发《浙江省事业单位人员聘用 制度试行细则》。2006年5月，浙江省人事厅出台《浙江省人事争议仲裁办案细则》和《浙江省人事争议仲裁员管理办法 》。人事争议仲裁机构和队伍建设逐步加强。1999年，浙江省人事争议仲裁委员会及其办事机构成立，这为浙江省仲裁机 构的建立起了示范作用。截至2009年6月，各市、县(市、区)已基本建立人事争议仲裁委员会和办事机构。在仲裁机构 构建过程中，浙江省创新工作理念，在机构设置上尽可能地使其相对独立，以求公平公正地处理人事争议案件。2004年5 月设立了浙江省人事争议仲裁院，是专门处理人事争议的办案机构，具体负责处理省、部属事业单位发生的各类人事争议。截 止2009年6月，宁波、湖州、台州、舟山、义乌、三门、杭州、衢州等地也先后成立了人事争议仲裁院。严格规范兼职仲 裁员的聘用程序，加强仲裁员资源库建设。截至2009年6月，浙江省已有仲裁员655名，其中专职仲裁员155名，兼 职仲裁员500名。全省各级人事争议仲裁机构严格按照法律要求，按照公正与效率原则，以提高办案质量为核心，改进办案 方式，健全人事争议案件受理、调解、开庭、裁决等环节的规章制度，办案质量明显提高。

　　面临的困难与挑战

　　浙江省人事争议仲裁制度的建立和完善虽然取得了一些成效，但由于多方面原因，仍然面临着诸多困难和挑战。

　　人事争议仲裁是以国务院各部、委和省一级人民政府颁布的规章以及分散在其它规范性文件中关于人事仲裁的规定作 为解决性的依据。就形式而言，属规范性文件的范畴，其法律效力不高，在一定程度上影响了人事争议仲裁的权威性。同时， 人事争议地方性的法规条文或政府规章，由于受时限的限制和上位法的缺失，往往内容简单，可操作性差，导致了在处理具体 人事争议案件时，经常会处于两难境地，给人事争议仲裁工作带来一定的困难，也难以从法律层面的根本上来消除人事关系矛 盾和争议，实现人事关系的和谐。

　　争议双方当事人不知道仲裁这一纠纷处理渠道，超出仲裁申请时效，案件受理范围受限等因素导致相当数量的争议无 法纳入人事争议仲裁渠道解决。目前人事争议仲裁受案范围主要限于人才流动型争议，包括辞职、辞退，解除人事关系等类型 的争议，其他还有大量的岗位管理、工资福利、职工培训等方面的争议不在人事争议仲裁的调处范围。根据浙江省近年来的统 计，不予受理的人事争议案件中，因超过仲裁申请时效的占30%，因不属于受理范围的占60%。

　　有些用人单位法律意识不强，内部管理不规范，这是人事争议形成的主要原因。用人单位往往没有依照法律、法规的 规定建立和完善自身的内部规章制度，甚至于已有的一些规定或者聘用合同还存在违法现象。因此，引导用人单位领导及人事 干部熟悉相关的人事法律、法规，依法办事，以减少人事争议的发生是当前人事争议仲裁工作面临的一项紧迫任务。

　　最突出的就是执行难，制度规定仲裁裁决后由法院负责执行，但真正执行起来困难重重。另一方面，人事争议仲裁与 劳动争议仲裁的关系认识尚有种种困惑，需要明确界定人事仲裁与劳动仲裁两者的受案范围、管辖机构，理清两者在法律、法 规、规章及规范性文件的适用。从机构建设来看，有的地区人事争议仲裁机构行政色彩浓厚，难以建立公正、公平的仲裁公信 力。从队伍建设来看，有的地区仲裁员自身素质较低，难以优质高效开展仲裁工作。

　　发展趋势分析

　　胡锦涛总书记在十七届三中全会上指出，要健全正确处理人民内部矛盾的工作机制，形成科学有效的利益协调机制、 诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制。目前我国进入改革发展的关键时期，经济体制的改革，社会结构的变动，利益 关系的调整，思想观念的变化，必然带来这样那样的矛盾和问题。人事争议仲裁制度是化解人事矛盾，构建和谐社会的一个重 要人事纠纷处理制度，是我国公职人员的一条重要权益救济渠道。人事争议仲裁制度的建立及功能的释放，将会有效地化解人 事矛盾，促进人事和谐乃至整个社会的和谐。

　　同时，人事争议仲裁案件处理更趋复杂。

　　具体表现在三个方面：一是人事争议仲裁受理范围将大幅扩大。随着《公务员法》、《解放军文职人员条例》、《人 事争议处理规定》、《劳动争议调解仲裁法》的相继出台，以及《事业单位人事管理暂行条例》即将颁布，人事争议仲裁调处 的人员范围和争议事项在迅速扩大。争议处理类型从简单的人才流动型争议，即辞职、辞退、辞聘、解聘型争议，向岗位管理 、工资福利、职工培训、考核奖励等类型争议扩展，可以说今后的人事争议类型可能会涵盖用人单位内部人事管理的各个方面 。

　　二是人事争议案件发案量将大量增加。根据对浙江省人事争议案件数量的统计分析，人事争议案件发案量呈现两个特 点：一是自2004年以来，案件数量以每年40％的速度递增；二是仲裁相关规定颁布后迎来发案高峰。比较突出的有20 03年8月颁布的《浙江省人事争议仲裁办法》，2007年8月出台的《人事争议处理规定》以及2008年5月1日起实 施的《劳动争议调解仲裁法》。可以预计，即将颁布的《事业单位人事管理暂行条例》正式出台后，人事争议仲裁案件发案量 将会大量增加。

　　三是人事争议案件的处理难度越来越大。近年来，我们从人事争议案件处理的实践中感到，由于人事争议仲裁所依据 的法律规范的缺失、发案的多样性以及案情的复杂化，导致了人事争议案件处理难度在不断增大。仲裁案件的双方当事人都有 盘根错节的种种关系，一个案件多方关注甚至干涉的现象并不鲜见，客观上增加了仲裁的难度。随着人事制度改革的深化，公 民法律、维权意识的上升，势必会使人事争议案件的处理难度越来越大。

　　人事争议仲裁模式和功能

　　趋向两个转变

　　一是办案模式逐步向中立化与社会化转变。人事争议仲裁机构一直以来设置在政府人事主管部门，如人事厅、人事局 。仲裁员则由隶属于政府部门的行政人员专职或是兼任。而随着人事争议仲裁工作的发展，这一模式面临越来越大的矛盾。我 们知道，人事争议调处的对象包括行政机关、事业单位、社会团体、军队及其聘用人员，上述用人单位与仲裁办案机构、仲裁 员存在千丝万缕的关系，作为居中仲裁的仲裁机构及仲裁员的中立性势必受到质疑。人事争议仲裁办案模式势必朝着中立化与 社会化的方向发展。一是要求仲裁机构的的设置相对独立，仲裁机构、仲裁员尽可能保持中立，实现公平、公正地处理案件； 二是仲裁员从社会各界吸纳，发挥中立性与专业性的优势，由体现多方利益的社会代表、专家组成仲裁庭调处人事纠纷。

　　二是案件处理由单纯重视裁决向注重预防、调解、仲裁三者功能的协调发挥转变。人事争议仲裁作为一项重要的权益 纠纷调处机制具有丰富的内涵，多重的功能。因此，人事争议仲裁既要做好裁决，当裁则裁，更要实现“关口”前移，把工作 重心放在预防上，最大限度地减少争议发生。人事争议仲裁不是案件办得越多越好，能够通过预防、调解工作大大降低争议发 生的几率，才是我们的根本目标。

　　对策措施建议

　　一是明确人事争议仲裁工作思路。思路决定出路，思路指导行动。人事争议仲裁工作可以归结为预防—调解—仲裁这 样的流程，但把这一流程放到践行科学发展、构建和谐社会、坚持以人为本、促进人的全面发展这样的大背景、大格局来衡量 ，其工作思路就大有文章可做。在实际工作中，我们在认真总结以往经验基础上，提出了“三坚持、三为主、三力争”的工作 思路。

　　坚持预防争议和处理争议相结合，以预防为主，力争人事争议减少到最低限度。从实际情况来看，事业单位和职工的 行为不规范是直接导致人事争议发生的主要原因。浙江省每年举办事业单位人事干部人事争议仲裁知识培训班，目的就是要把 好预防关，将人事争议的发生减少到最低限度。2008年以来，浙江省在省直事业单位中进行了分行业、分系统抓预防的试 点，收到了比较好的效果。尽管当前人事争议呈现多发趋势，但2008年度，浙江省尤其是省直事业单位争议案件不升反降 。坚持人事争议调解和仲裁相结合，以调解为主，力争人事争议化解在调解之中。我们从实践中深刻感到，调解是解决争议、 少留后遗症，而其双方都满意的最有效手段和方法。坚持仲裁与诉讼相结合，以仲裁为主，力争一裁定音，案结事了。一裁定 音，主要表现在两个层面，一是仲裁机构作出的仲裁决定双方当事人都能理解并积极履行，不再进入诉讼程序；二是双方当事 人对仲裁决定不服，提起诉讼后，人民法院的判决与仲裁决定完全一致。

　　二是加强人事争议仲裁制度建设。当前，人事争议仲裁制度要求完善的趋势与上位法的缺失之间的矛盾愈发突出。迫 切需要建立专门、系统的人事争议仲裁法律规范。尤其是在程序法律适用比较明确的前提下，把工作重心放到构建实体法律适 用的框架上来。为此，深入开展人事争议仲裁制度理论研究。特别是在《劳动争议调解仲裁法》实施后，从法律层面对人事争 议仲裁的体制架构和机制运行都提出了新的要求的形势下，应重点对人事争议仲裁制度的发展趋势、人事争议仲裁的法律适用 、人事争议仲裁与劳动争议仲裁的区别等方面加以研究。通过研究，构建起比较完整的人事争议仲裁法律架构。

　　三是加快建立和完善人事争议仲裁工作机制。完善和推进人事争议仲裁专家办案机制。在具体办案过程中，浙江省借 鉴民商仲裁的办案模式，聘请专家作为兼职仲裁员办案。这种办案方式的特点：一是办案的专家不隶属于政府机构，能够做到 办案过程中相对独立，能够更好地实现居中仲裁；二是办案的兼职仲裁员是法律或人事方面的专家，具有丰富的办案经验，办 案权威性强，也有利于人事争议仲裁与司法衔接。我们运用这种办案方式处理的案件都比较成功，实践证明这种新机制有利于 促进公开、公平处理人事争议。

　　研究和建立人事争议仲裁协作交流机制。仲裁机构是开展仲裁工作的基础。目前，遍及全省的人事争议仲裁机构网络 已基本建成。但长期以来，由于浙江省各人事争议仲裁机构缺乏一种有效的交流机制，导致各仲裁机构发展不平衡，制约了全 省仲裁工作的发展与办案能力的提高。为适应人事制度改革、事业单位改革的需要，适应人事争议仲裁工作任务日趋艰巨的新 形势，建立一种有效的全省仲裁机构业务协作与交流机制十分必要。实践中，浙江省通过组织召开全省人事争议仲裁工作研讨 会，邀请全省各市人事争议仲裁机构负责人，共同研究建立具有本省特色的人事争议仲裁协作交流平台，收到了较好的效果。 这种平台的构建，各仲裁机构可共同就人事争议仲裁制度的发展，法律法规及政策的解读，人事争议疑难案件的把握，仲裁员 资源库的共享，法律文书的送达及人事争议仲裁信息的交流等进行研讨与协助。

　　完善人事争议仲裁预防机制。一要做好人事争议仲裁知识的宣传。通过定期举办事业单位人事争议仲裁知识培训班， 发放《人事争议仲裁案例汇编》等多种措施，让更多的事业单位和聘用人员了解人事争议产生的原因、特点，提高受聘人员的 行为规范意识，规范用人单位的内部人事管理工作，从而达到预防争议发生的目的。二要完善人事争议预防联系制度。我院将 继续完善与省直事业单位的人事争议预防联系制度，通过不定期召开工作交流会、座谈会，切实解决事业单位面临的热、难点 问题，促进人事争议高发事业单位规范内部人事管理工作。三要做好人事争议仲裁咨询服务工作。仲裁机构要积极做好用人单 位和受聘人员两个主体法律法规、政策的解读和咨询，促使当事人双方的自身行为更加依法合规，从而最大限度地收到预防争 议发生的效果。

　　完善和强化人事争议仲裁调解机制。加强协调和调解工作，积极妥善地化解人事争议，是人事争议仲裁工作的主要目 标。在遵循合法、及时、公正的原则基础上，要讲求调解的合法、合情与合理，不论是立案受理，还是不予受理的案件，都努 力做好对双方当事人的说服和调解工作，同时加强与其主管部门的协商，要求从以人为本的角度综合考虑，特别强调要从保护 弱势群体一方的利益出发，追求实效。依法、及时、合理地化解纠纷，可在庭前、庭中、庭后多次调解，采取电话协商、当面 沟通、部门走访等多种方式，对案件当事人晓之以理，言之以利，动之以情。加强调解工作的规范化、程序化建设，制度设计 上要将调解作为仲裁的前置程序，做到每一案件必先经过调解。可以考虑的具体做法是：人事争议发生后，要求用人单位及上 级主管部门先行调解；人事争议立案后，人事争议仲裁机构积极主动调解；人事争议进入仲裁庭审程序后，仲裁庭坚持先调解 后裁决。

　　研究和确立人事争议仲裁纠错机制。目前，人事争议仲裁因受案范围、仲裁申请时效期限等因素的限制，致使相当数 量的案件不能进入人事争议仲裁这一救济渠道。不予受理的案件中不乏存在一些明显是因用人单位错误的人事管理行为而引发 的争议，这类争议受侵害一方的权益由谁救济？案件当事人因合法权益无法得到救济而不断上访，甚至引发矛盾激化的状况应 引起我们足够的重视。从实践科学发展观和构建和谐社会的大局出发，需要我们对人事争议案件的纠错机制进行研究和确立。 可以考虑在遇到用人单位明显过错的人事争议案件时，赋予人事争议仲裁委员会一定的自由裁量权，使一些按照正常程序不能 进入仲裁渠道的案件能够通过仲裁而得到解决。同时，要建立和完善这类案件的处理制度与司法的衔接，加强与法院的沟通与 联系，保证案件当事人的权益得到救济。此外，借鉴法院的司法建议制度，可以考虑对内部人事管理中存在违法、违规现象且 造成严重后果的用人单位及其上级主管部门发送仲裁建议书，纠正其错误行为，并追究用人单位相关负责人的责任。通过对纠 错机制的研究和确立，可以扩大人事争议仲裁的救济覆盖面。

　　四是进一步加强仲裁机构和仲裁员队伍建设。仲裁机构设置应相对独立与专业化。人事争议仲裁机构要弱化仲裁机构 的行政化色彩，逐渐摆脱行政的束缚，将其置于社会之中，建立专门的人事争议仲裁委员会及其相对独立、专业的办事机构。 浙江省省级及部分市、县建立人事争议仲裁院，并由人事争议仲裁院具体承担办案职能的实践，充分证明机构设置相对独立和 专业化，是人事争议仲裁行之有效的途径。

　　仲裁员队伍应尽力社会化与法制化。实行专职仲裁员和兼职仲裁员相结合的制度，规范仲裁员聘任程序，从社会聘任 相对独立的律师、专家、学者担任仲裁员，实现仲裁员身份的社会化，最大程度地减少行政权力的干预和影响。仲裁员资格的 取得应体现法制化：专职仲裁员应当借鉴法官、检察官的任职资格模式，建立统一的仲裁员资格考试；兼职仲裁员应具备从事 法律、人事工作一定的年限并具备相关的学历要求等。仲裁员队伍实现社会化和法制化，实质就是要通过提升仲裁员的素质保 证仲裁办案质量。

　　五是人事争议仲裁工作要在践行科学发展观中积极作为。人事争议仲裁工作践行科学发展观，关键是要把科学发展的 要求落实到仲裁工作的具体实践之中，在落实中体现，在落实中作为。

　　在人事争议仲裁制度的设计和完善上，要更好地体现科学发展的内在要求。浙江省人事争议仲裁虽然经历了近10年 时间，但目前仲裁工作的制度框架尚处在雏形阶段，需要有一个不断设计和完善的过程。在这一过程中，核心环节就是要以科 学发展观的内在要求为指导，使仲裁制度建设更能体现时代要求。具体来说，要构建好三大体系。一是以预防为主的防范体系 ，尽力使人事争议少发生、不发生；二是以维权为主的救济体系。尽力使人事争议仲裁调适对象的合法权益得到保障；三是以 法律为准绳的纠错体系，尽力使仲裁对象有错一方的行为得到纠正。

　　在人事争议仲裁机制运行上，要把立足人的全面发展作为根本任务。科学发展观的核心是以人为本，实现人的积极性 及其潜能的全面发挥。为此，人事争议仲裁不能停留在“就办案而办案”的思维定势上，而要在切实提高办案质量的同时，把 更多的精力投向为人的全面发展服务这一主题上。一方面，通过抓预防等途径，尽力维护用人单位和谐的人事关系，营造人人 干事业的良好环境。另一方面，通过运用调解等手段，促使单位与个人之间的矛盾、争议及时化解，让各类人才在干事业的征 途上不背包袱，轻装前行。

　　在人事争议仲裁的具体工作中，要积极为人才人事的科学发展出力献策。人事争议仲裁是构建和谐社会的一种重要的 矛盾调处机制，是维护人事关系和谐的重要保证，也是人才人事工作大局的重要组成部分。因此，人事争议仲裁工作不能囿于 自身的小圈子，而要使其放到人才人事工作大局中来审视和衡量，服从并服务于大局。当前，尤其要做好两件事：一是要充分 利用案例成果为职能部门制定人才人事政策提供决策依据，从源头上规避人事矛盾和风险。二是要加强人才人事业务的学习， 努力成为熟悉和精通各类人才人事业务的行家里手，既积极服务人才人事工作的大局，又在服务大局的过程提高办案质量。 -