源于农耕文明的华夏历史，从某种程度来说，就是一个有关土地的长篇故事。

　　“普天之下莫非王土”，承载着两千年灿烂文明的帝制王朝，其根基说白了也就是谁能占地便可称王。

　　当中国封建帝制不可逆转的被人类历史发展进程中的民主浪潮淹没时，革命先驱孙中山先生清楚的认识到了华夏历史 的本质，提出“平均地权”、“地利共享”、“耕者有其田”的主张，将土地改革作为“三民主义”的核心之一。在其后的革 命实践中，中国共产党提出了更简易、更受贫苦农民欢迎的口号：“打土豪、分田地”，直到1949年10月1日，中华人 民共和国成立，土地梦依然是历史永恒不变的话题。

　　1949年9月，被赋予“临时宪法”地位的“中国人民政治协商会议共同纲领”通过，其中将“土地改革”描述为 “发展生产力和国家工业化的必要条件”，规定“凡已实行土地改革的地区，必须保护农民已得土地的所有权”、“实行耕者 有其田”等，农民拥有土地的所有权成为当时的建国之基。

　　这个原则分别在1950年通过的《中华人民共和国土地改革法》和1954年通过的中华人民共和国第一部《宪法 》中得到传承。《宪法》颁布时，第一次土改已经基本完成，近3亿中国农民，分到了7亿亩属于自己的土地，农民生产的积 极性空前高涨，也为新中国的工业建设积蓄了最原始的启动能量。那时的中国城市里，私人间的房产买卖自由且活跃，北京的 四合院、上海的弄堂一时间聚集了众多安家落户的文化名人。

　　随后几十年，中华民族变成“运动”民族，仅涉及土地一项，就可历数出如农村合作化运动、公私合营运动、私房改 造运动、人民公社运动等等。最早开始的农业合作化运动，目的就是把以生产资料私有制为基础的个体农业经济，改造成以生 产资料公有制为基础的农业合作经济。这场运动的直接后果，是中国农业基本实现了由个体所有制到社会主义集体所有制的转 变。也使中国农村土地所有制从此陷入了“集体所有制也是社会主义公有制”的逻辑混乱。

　　但即使在那个动乱不堪的年代，依然没有从法律上更改关于基本土地制度的规定。甚至在“文革”后期通过的历史上 “最左”的“75宪法”也仍然承认非国有土地的普遍存在，规定“国家只有通过征购、征用或收归国有的程序，才能将非国 有的土地转变为国有”。

　　1978年，小岗村18户农民签定的“包产到户”协议，拉开了中国农村改革的序幕。农民掌握了生产自主权，为 中国即将启动的改革开放注入了探索和开拓的精神动力。但家庭联产承包责任制只解决了人民公社集体所有制遗留下来的一部 分问题，农民与土地隔着所有权这道屏障，所谓的经营自主权日渐脆弱难堪。

　　不可思议的是，1982年修改的《宪法》竟在一夕之间将城市土地所有权全部划归“国有”，而对如何界定和执行 这样的条款却留下大片模糊和空白，任由后人“解说”。由此带来的是目前国有土地制度的种种问题，更因固守既得利益的人 为力量，禁锢了农村土地改革。

　　幸而2008年，党的十七届三中全会明确提出建立农村土地经营权流转市场。“牵一发而动全身”的土地制度改革 几乎决定着下一个三十年中国发展的前途与命运。值此共和国60周年之际，我们在纪念庆典之余，将关注的目光再次投向这 个与中国绝大多数人生活密切相关的土地问题，认认真真地讨论今年公布的《土地管理法》的修改草案，希望使其能够成为推 动土地变革的正向契机与良好开端。-

　　嘉宾 盛洪：北京天则经济研究所所长

　　秋风：自由学者

　　郑振源：原国家土地管理局副司长

　　陶然：中国科学院农业政策研究中心研究员

　　贾康：财政部财政科学研究所所长

　　李曙光：中国政法大学研究生院副院长

　　整理 《中国改革》记者韩雪

　　“城市土地国有”条款扭曲城市化进程

　　盛洪：今年三月，国土资源部出台了《土地管理法》修订草案。但是这份草案没有对自1998年《土地管理法》修 订以来凸显的重大问题进行分析，做出相应的修订。现行的基本土地制度，也就是城市建设制度，主要是先将农村集体土地征 收征用为国有土地，再由国土资源和相关政府部门进行运作，包括划拨、协议转让、招拍挂等等，扭曲了城市化进程，让政府 在土地转让过程中获得了巨额的差价。行政权力在国有土地资源的配置过程中，由于缺乏监督，很容易造成土地利用率低下和 腐败滋生的情况。而这些是正下一步改革的关键。

　　秋风：自1982年《宪法》中规定“城市土地属于国家所有”的条款后，整个中国法律体系中，所有与土地有关的 规定都与之相关。这样的基本土地制度，使得当代中国城市化进程呈现出了光怪陆离的格局。

　　用法律设置前提，要求必须将农民或农民集体所有的土地转换成政府所有的规定，我大概查看了一下其他国家的法律 、历史，包括城市演进的历史，可谓是史无前例。没有一个国家试图把国有化和城市化捆绑在一起，这样的捆绑将导致严重的 后果。

　　捆绑将导致城乡始终处于分割状态，壁垒高耸。在现有法律规定下，要进行工商业开发和城市公共设施建设必须经过 国有化过程，人口、土地都不能在城乡间双向的自由流动，从而事实上排除了乡村自发进行城市化的任何可能。比如在自然、 自发的状态下，城市人口迁移到北京宋庄，按照斯密的理论，宋庄就实现了乡村自发的城市化过程，有可能成为一个小城市。 但现在的法律体系对此是完全禁止和被取消的。城市化只能在政府指定的区域内进行，城乡分割的局面将在中国永远存在下去 。

　　这个条款可能造成当代中国城市的畸形和异化。现在不光是城市的布局，连城市内部的布点也完全由行政主导。政府 “造城”运动的结果，是完全用行政权力把乡村以及原来的县城、市镇的资源人为的集中起来，这样形成的城市是否具有生命 力？没有自然、自发的城市秩序，这样的城市化前景在哪里？这是需要我们反思的。

　　目前中国是一个畸形的城市结构，向大城市的过度倾斜使城市化变得头重脚轻。人为的“造城”形成了资源倾斜和过 度集中，所有小城市的资源都会被大城市吸走，这使得北京、上海这些特大城市越来越膨胀，城市前景堪忧。

　　什么叫城市化？在我看来，城市化仅仅意味着现代基础设施和现代公共服务。能够形成这些便利的地方就是城市，这 与是不是国有土地或农村集体土地、是山区还是平原没有任何关系。中国要走一条健康的城市化道路，就应该可以通过自发秩 序，允许民众自己建造城市，而政府做的是规划和管理，不是在国有土地上拍着行政的脑袋“造城” 。

　　盛洪：我要提醒一点，城市发展也不能完全靠自发，因为较大的城市建设需要大规模的基础设施投资，这些投资具有 超前性、规模巨大，且相当长时间无法获得回报，企业不会冒这样的风险，就需要政府在市场预测的前提下介入。

　　土地流转与市场规律背道而驰

　　郑振源：目前，中国的土地管理制度无法符合流转的这两个条件。1982年《宪法》规定土地禁止出租和买卖，后 来因为深圳开始实行批租，1988年修改《宪法》时才将“禁止出租”条款去掉，但仍保留了“禁止买卖”。中国土地不是 所有权市场，只是使用权市场，这样的中国特色其实是一个与工业化、城镇化发展方向截然相反的落后特色。

　　具体到操作层面的法律，现行的主要是1998年《土地管理法》，为了解决保护耕地与建设用地的矛盾，按照实现 耕地总量动态平衡、严格控制建设用地的这部法律，采取以计划配置为主、市场配置为辅的办法。然而这部法律首先禁止了集 体土地自主进入建设用地市场，规定只能由国家垄断提供建设用地使用权的流转指标和供给，同时更在使用权流转方式上限制 只有划拨和征用两种。

　　实质上“划拨”造成土地资源的浪费，豪华办公楼、官府大厦的出现正是因为政府用地划拨，就相当于免费使用。征 用对应的“有偿”也意味着并非市场经济的等价交换。比如招拍挂房地产用地，实行半饥饿状态的限量供应和垄断价格，必然 抬高地价从而导致房地产的供不应求和房价失衡。

　　工业用地问题更多，我们引进了香港的土地批租政策，但演变的结果却是扭曲了的行政定价、协议出让。政府官员为 了引资和地域经济发展，将地价压得很低，甚至是零地价，造成很多开发区土地的闲置和浪费。国土资源部曾规定，工业用地 定价不能低于基准地价(本就非常低)的70%，但这与房地产招拍挂的价格仍是天壤地别。由此导致地方政府热衷卖地，用 房地产招拍挂的溢价填补工业用地的亏损，另一个乱象是很多经营性房地产商挤向开发区，私自改变土地用途。国土资源部虽 曾要求工业用地实行招拍挂，但2007年招拍挂的比例也只占了17%。

　　正是因为现有土地管理制度不能适应市场经济发展的趋势和需求，各地才出现想方设法冲破制度的情况。现有法律赋 予政府经营土地的权力，政府是国有土地的代表和管理者，同时又是全国最大的地产商。管理者不断的违法用地已成为目前土 地管理的顽疾，地方乡镇非法用地甚至达到90%。

　　在我看来，土地价格改革的核心不在于改革协议出让和招拍挂等形式，而在于必须改革政府官员的行政定价权，让价 格跟着市场起伏，将计划(行政)配置转变为市场配置。解决有限土地资源与日益增加的土地需求之间的矛盾，唯一办法就是 节约土地，实行市场配置提高土地利用的效率，用地与市场价格挂钩，建立一个开放、竞争、统一、有序的土地市场。

　　陶然：顺着工业用地的思路，我想到这样一个问题：我们国家大部分土地是亏本卖的。从2004、2005年时浙 江等一些发达地方，卖工业用地基本要亏本30%。那么，地方政府为什么在亏本的情况下，还热衷于开发区等工业用地开发 ，根本原因就在于我们的经济发展模式。

　　随着改革开放的深入，私营企业迅速发展。由于私营企业流动性远强于固定的国有企业，为了促进经济的发展，地方 政府从企业所有者变成了企业追随者，想方设法吸引企业前来投资。由于地方政府没有制定税率的条件，那么提供低价土地就 成为重要手段之一。

　　而1994年分税制改革后，地方政府税收减少，地方便开始竞争，抢夺资源。制造业与服务业、商业不同，产品的 消费对象不受地域的局限，本地生产外地消费可以最大限度的增加地方竞争力和财政收入。而服务业和房地产业等多领域是地 方政府垄断、限制产品供应，所以政府对“赔本也要开发工业用地”的热情自然可以解释。

　　这个发展模式的关键前提是，地方互相“竞低”供应低成本的土地资源，同时不计劳动力和环境成本的竞争，形成低 成本制造业，从而导致过度投资。制造业产品到了国外市场产生顺差，加上不变的人民币汇率，使得热钱进来，人民币的顺差 对应着住宅用地等房地产业的迅猛增长。这样的经济发展模式是不可持续的，虽然短期内政府财政会比较充裕，但长期来看很 容易导致经济失衡，一旦外汇出现问题，整个经济可能会受到巨大影响。

　　所以，土地改革对中国经济发展模式的转变是很关键的。改变这种模式，就需要建立土地使用者和直接供应者(农民 )的谈判机制，通过增值税改革补充地方财政。这不仅涉及到农民土地问题，也涉及到调整国家税收增长方式的问题。

　　谁在代表全民享受国有土地租金

　　盛洪：我认为，在中国现在的主流文化中，国有土地是一个漂亮的概念，徒有其表而已。从1982年《宪法》、现 行《土地管理法》中“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”、以及此次《土地管理法》 草案中增加的“商品住宅建设应当使用国

　　有建设土地”，都和“国有土地”这个漂亮概念有关。这是建立在“土地一旦归为国有，全体公民都会受益”这个假 设基础上，所以使用国有土地是必然要求。从宪法、法律到民众观念都包含着国有土地优于集体土地的意味，即所谓“大产权 ”优于“小产权”。

　　由此推理得出，土地租金当然归土地所有者，租金由全民分享，但现实并非如此。首先，2002年《关于深化国有 企业内部人事劳动分配制度改革的意见》规定，“国企依据当地社会平均工资和本企业经济效益，自主决定企业的工资水平” ，其意义显而易见。另外，国资委曾发布《国有控股上市公司实施股权激励试行办法》，用企业股权激励高管，最多是1%， 大约是工资的30%—40%。14年来我们都没有看到国企上缴利润的数据，我认为明显的，部分地租也就成了高管和国企 职工的奖金。

　　其次，《国有企业改革中划拨土地使用权暂行规定》中称，可以将划拨的土地作价，委托一些国家控股公司管理，但 没有相关地租的上交规定。我也曾找到一个文件，是国税局对中石油土地收益征税。这是什么意思呢？如果对土地收益征税， 就等价于承认中石油获得土地收益是合法的。但中石油的土地肯定是国有土地，征完税的收益成了中石油的收入，计成了利润 ，最后变成高管和职工的工资，这显然是不合理的。

　　实际上，国有土地产权的行使已经违背了国有土地的基本性质。国有土地实际上被一小撮实际使用和经营的人无偿和 免费享用了。所以，在具体权利的行使方面，国有土地的概念虽然很漂亮，但是实际上劣于集体土地。

　　对于未来的土地改革，我的建议是首先建立有关土地租金的基本宪政原则。以《宪法》为基础，与现代产权制度相衔 接；将社会主义市场经济作为基本制度，推进到自然资源领域中，建立宪政层次的租金概念，同时区分租、税、利内涵和外延 。租是自然资源产权的收益，税是提供公共物品的成本的补偿，而利是投资回报，国有企业交税但并不意味着可以对土地租金 和利润只字不提。国有土地资金处置问题要由立法机关立法，或修法建立正常程序，国有土地租金的重大处置要经由全国立法 机关同意。

　　第二是区别初始产权和交易创设的产权。初始产权由《宪法》规定，如国有土地产权和集体土地产权，对租金有绝对 权利。国有地租作为国家财政收入可以不予征税，但对集体土地的租金收入是要征税的。通过交易，土地的产权会发生变化， 形成交易创设的产权，包括使用权和承包权等。由于交易创设的产权有收取租金的完全权力，所以通过市场购买的土地可以出 租出去，但划拨的土地则不行。建立土地产权市场，形成市场租金，使资源配置更有效率，同时通过土地的自由租赁形成一个 地租率，用来判断土地价值。

　　我们主张在财政上要“收租减税”，因为一年就有上万亿地租，相当于财政收入的1/5。如果能将租收上来，税就 可以减。永久性减税对全国的经济发展都有好处。

　　还有一点特别要强调的是“大小产权要平等”，现在有一个不成文的观念，觉得大产权优先于小产权，这是不对的。 就像我们过去认为国有土地产权优于集体土地产权一样不存在，事实上前者比后者更劣。习惯观念让我们在两种土地产权出现 交叉的情况下，直接认为前者可以优于后者，并且侵犯后者，这更是错误。

　　贾康：几年前，我们已经从制度上明确规定，地方政府所有土地收入必须进入预算，这也意味着地方土地收入要接受 全套预算程序的约束。我们的预算发展方向是越来越接近现代意义上的公共财政，公开透明、民主法治的性质决定预算配置的 状态。目前，具体政府层面的土地收入，首先进入预算的基金账户。财政部也曾明确提出，以后在预算形式上要分为几种相对 独立的预算形式，一是公共收支预算(经常性预算)；二是基金预算，但变动性较大；三是国有资本预算，从2008年开始 正式运行；四是社会保障预算。

　　目前的国有土地资金制度框架，我个人认为没有特别突出的问题，主要是需要实质性的推进土地资金收入的公开、透 明，真正接受现代意义上的预算程序约束，通过公众参与预算的制定，越来越多的、实质性的引入公众意愿表达，公众知情权 、质询权、建议权的实现，乃至最后民主决策权，从概念到实际的逐步推进似乎就是这样一个思路。将土地租金归为国有，在 逻辑上就使得现实操作变得连贯了。

　　无限房产权与有限土地权的冲突

　　李曙光：实际土地的权能在某种程度上，包括租赁权和典当权。如果实现市场中的自由流转，土地权能是无限的。所 以目前突出的房地分离的现象，实际就是无限的房产权和有限的土地权之间的冲突。

　　其实，土地实际上涉及到国有土地、集体土地和个人财产三个层面的权利之间的关系。土地制度改革的总目标，实际 上是如何来理顺土地产权关系，加快土地市场化进程，以及如何使全体国民权益最大化。从建设性的角度出发，我认为，下一 步改革的关键是建立土地出资人制度。

　　以目前的土地改革情况为基点，我建议成立两个土地管理委员会，国有土地管理委员会(土地国资委)和集体土地管 理委员会(土地集资委)。前者主管现有的城市土地，解决政府决策(包括土地监管部门)与土地权力、土地产权之间的问题 等。2001年后，各地广泛的建立了土地储备中心，这个国土资源监管部门下属的事业单位具有立“规”权、行政权、土地 买卖权、经营权以及公共土地提供权，同时又是运作国有土地、城市土地的平台。权力的集中成了乱象产生的原因。

　　成立土地国资委，实际上要做三件事，首先是必须解决国有土地的确权与分权问题。不能简单的混同将国有土地视为 地方政府的土地。基于目前财政等因素限制，可以采取替代性方法，确定由全国人民代表大会或中央政府享有国有土地的相关 权利。其次，要把国有土地按不同用途严格区分开，如泰山、长城等周围的资源性用地，政府公共用地、行政用地、公共产品 用地等非经营性土地，要与大量经营开发性用地严格区分。虽然这个过程很艰难，但却是终结目前乱象的必经之途。第三，土 地国资委要严格规范经营性土地工作。在法律上储备中心的出资人地位非常不明确，土地国资委应将土地的招拍挂和一、二级 市场的反收购权力从各地储备中心上收回来；建立产权的委托代理制度，明确规范土地经营公司的授权标准、经营层次、经营 形式等；明确土地收益预算与公共财政预算的关系。

　　集体土地实际上可能被征收征用而转为国有，规范土地产权市场的规则更涉及到个人财产权的确权问题。农村土地承 包权和宅基地权需要给予一个永久定义，使用“私有化”或者“长久不变的使用权”等概念都可以。关键在于如何建立一个土 地交易市场，这是集体土地管理委员会的工作重点与核心。

　　接下来要解决两个附带的配套问题，第一是土地监管。国土资源部要回归到其监管角色，而不是土地所有权的出租者 或土地审批者；维护土地市场秩序，打击土地交易中的欺诈行为；提供土地公共产品，包括非经营性土地和资源性土地如何提 供和流动等问题。另一个就是建立土地纠纷的司法救济机制。目前有很多土地纠纷法院是不受理的，我们要建立一个独立的司 法机制，成为土地出资人、土地监管者和土地消费者之间关系的裁判者，用公正的司法天平和法律规范终结土地乱象。-

　　|资料链接|

　　按照“中国地球系统科学数据共享网”的数据估算，从1984年到1995年间，国有居民点和工业用地面积42 6万公顷，约合7290万亩。2009年8月，35个城市平均地价是3189元/平方米，若假定全国平均是1500元 /平方米，按4%推算地租，大约是60元/平方米，每亩将近4万元。工业用地部分，按国土资源部出让最低价第七等19 .2万元/亩，按4%推算地租，约7680元/亩。假定居民点用地和工业用地各为一半，估算的国有居民点和工业用地租 金就约为17365亿元。其中，30%的国有土地已通过招拍挂形式出售，等价于地租一次性收回，剔除这部分后的估算， 每年我们流失的国有居民点和工业土地租金，至少约12155亿元。以上几个数据相加，约为14678亿。保守地说，每 年流失的国有土地租金可能至少在万亿以上。这其中，尚未包括国有园地和国有牧草地的租金。