从“以物为本”转向“以人为本”

　　从“土地效用”转向“土地信用”

　　从“经济绩效”转向 “文化绩效”

　　采写／《中国改革》记者韩雪

　　今年以来， 《土地管理法》修改草案已公布数版。人们普遍感到，正在修订的《土地管理法》是继《物权法》之后 ，有关土地关系调整制度性变革的一个很重要的立法活动。而对初步形成的修订草案，方方面面的争论和批评建议很多，主要 认为，目前公布的几版草案，是站在行政机关角度上，对过去《土地管理法》中一些观念、理念的延续，如果按照目前这种理 念或认识来修订《土地管理法》，可能很难得到民众的广泛认同。

　　那么，究竟应该如何设计未来中国的土地制度，带着这个问题，《中国改革》记者专访了长期研究土地制度的知名学 者、中国政法大学王卫国教授。

　　思维方式变革从“以物为本”转向“以人为本”

　　《中国改革》：您是如何看待这场关于《土地管理法》的争论的？

　　王卫国：土地是改革发展的决定因素之一。未来中国将面临一场土地改革，甚至可以说是一场土地革命。

　　我认为，中国的土地改革首先需要实现三个方面的变革。第一是思维方式的变革，要从“以物为本”转向“以人为本 ”；第二是增长方式变革，要从“土地效用”转向“土地信用”；第三是生活方式变革，要从“经济绩效”转向“文化绩效” 。

　　现行的土地立法，是一个典型的以物为本的立法。《土地管理法》的第一条，确定这部法律的立法宗旨是“为了加强 土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济可持续发展”，这 是一个非常明确的“以物为本”的立法思想。由此指导的整个立法结构，总则、土地所有权和使用权、土地利用总体规划、耕 地保护、建设用地、法律责任等章节的设置，莫不如此。

　　这样的《土地管理法》实际上就是一个土地行政法。而在以行政为主导、以物为本的立法体系和思想指导下，就形成 了如今我们看到的中国土地困局，用四个词来概括就是，土地GDP、土地财政、土地垄断和土地腐败。

　　地方政府把政绩和GDP增长寄托在土地开发和经营上。土地是地方财政来源的重要领域，为此需要垄断土地市场， 禁止农民进场交易。在不公开的制度环境中，大量的土地腐败、钱权交易必然滋生。也就是说在土地开发过程中，利益配置这 个关键问题没有纳入当政者的视野。

　　这其中体现出的是一种“工程师治国”的治国理念，特点就是“见物不见人”的经济指标治国。

　　目标仅是完成指标，而不考虑人的需求、情感和利益冲突。所以我们国家要从现在的“工程师治国”方式，转向依法 治国。

　　“法学家治国”首先强调的就是以人为本，在人文关怀的前提下注重制度的理性和实践的智慧。因此回到一个最基本 的概念，一切法律关系都是人与人的社会关系，而不是人与物的关系，法律的基本价值追求是公平正义。公平正义引用罗马法 的一句话，就叫做“正义是人人各得其所的永恒意志。”

　　《中国改革》：这种法律追求的公平正义在土地问题上怎样体现？

　　王卫国：按照这种“正义”的要求，在土地关系中，我们要使每一个人都能各得其所，获得每人应有的东西，而不是 剥夺一部分人应有的东西，来满足另一部分人的需要。土地引发的社会冲突，直接来自于我们的制度偏差。我们没有维护这种 社会关系中的“正义”、利益平衡和每个人的权利，这种“公平”的失衡，正在直接影响着发展的速度与方向。

　　在当前的城乡土地关系中，公平诉求是非常强烈的。比如大部分人认为，城市国有土地资源被少数权贵阶层垄断，由 此导致无法实现市场上的公平分配和公平定价。城市房地产的发展过程，就是普通人的痛苦过程，“房奴”群体难以忍受不公 平的高价等问题。

　　又比如人们非常关心的城市居民住宅土地使用权问题，使用权的长期稳定在《物权法》起草过程中就基本解决了，即 住宅用地的土地使用权到期后自动续期。但负担问题现在还没有解决，也就是“物业税”问题。将来住宅究竟要交给国家多少 钱？怎么才能实现公平税赋？有人坐拥上百亩土地或名下房产数套，但普通民众可能只拥有满足基本生活的居住面积，物业税 如何实现公平负担？

　　还有就是农民集体土地的所有权怎样保护？他们的土地发展权怎样才能得到公平的实现？城乡土地流转市场如何实现 一体化和规范化？这都是我们需要站在“公平正义”的角度去认真研究、作出制度设计和改进的地方。

　　增长方式变革从“土地效用”转向“土地信用”

　　《中国改革》：在增长方式的变革中，应该如何理解“土地效用”与“土地信用”的区别，土地作为最重要的资源， 应如何发挥它的价值？王卫国：到目前为止，《土地管理法》的注意力集中在土地效用上，也就是土地的自然属性。这种观念 和认识方式，实际上代表了长期以来从农业社会到工业社会的这种实物经济的关联。

　　土地的价值从农业用途来讲是生产粮食和各种农作物，从工业用途来看是修路盖房建工厂，总而言之都是实物生产角 度。但如今，我们已经告别了那个完全的、纯粹的实物经济时代，发展到一个实物经济、知识经济和金融经济“三位一体”的 新时代。而在这个新的时代，如果仅看中土地实物产出的价值，而忽略其信用价值，那绝对是对土地资源的极大浪费。

　　在金融大系统中，土地具有融资的功能，可以起到信用支持作用。目前，在我们的经济结构中，非金融企业的资金来 源只有20%来自资本市场融资或投资者出资，余下的80%靠间接融资，主要就是信贷。信贷需要信用支撑，但我们大量的 土地不能进入市场，也就不能发挥其信用支撑的价值，金融交易总量、间接融资总量因此受到限制。因此，把土地市场与金融 市场很好地连接起来，打开土地金融市场的通道，使更多土地能够进入市场去发挥它的信用支撑的功能，是未来的改革目标。 这也是“土地信用”的概念。

　　由此，农村土地改革的一个新方向就是要从过去的土地与劳动力结合，转向土地与资本的结合，促使劳动力实际上转 变为人力资本，货币资本、智力资本和其他资本结合，带来一个城乡关系创新、经营组织创新的新机遇。

　　《中国改革》：这样的变革对于农民，特别是获得身份转换的农民有何重大意义？

　　王卫国：土地不仅是一种生产资料，同时也是一种资本。进一步来说，中国的城市化进程是让农民脱离土地，还是在 两者间建立一个新型关系？我们知道，城市人口大量增加是 “城市化”的一个重要标志。改革开放初期，我们国家城市人口 占全国人口的18.19%，目前已经达到45%，据专家测算2030年时中国将有60%的城市人口。大量人口离开农村 进入城市，是让这个群体两手空空的进入城市成为城市贫民，还是让其带着土地资本以某种转换的方式进入城市？农民的财产 要能够流动起来，土地市场化要把过去依靠土地产出维持生存的农民，变成通过土地资本化从事创业、致富的有产者，而不是 失去土地的无产者，使城市化的过程，成为一个农民市民化的过程。

　　未来我们的目标是让土地成为农民的信用财产，为此法律上就要允许农民把自己的土地用来转让、出资、出租或者抵 押，打开农村土地市场化的通道，让农民带着他的土地进入到资本市场中，与其他资本拥有者相结合，共同创造金融市场的未 来。

　　生活方式变革从“经济绩效”转向 “文化绩效”

　　《中国改革》：从生活方式变革的角度看，人文关怀在城乡一体化过程中应如何体现？

　　王卫国：改革发展的根本目不仅仅是给人们带来富裕的生活，同时还要给人们带来文明和谐的新生活。如果社会在富 裕的同时，充满了各种冲突，尤其是文化冲突，那么这个社会是永远不得安宁的。

　　随着大量农村人口进入城市，如果这个群体不能转为市民，不能认同城市文化和城市的规则、制度，那么就会成为生 活在城市中的边缘化人群。不能实现这种文化的转型，我们将会面对城市中边缘化人群越来越多的尴尬局面。

　　未来中国，要超越工业化、城市化的片面性和局限性，就一定要实现城乡一体和谐发展。“城乡一体化”要求我们多 方位的消除城乡差别，从市场差别、身份差别，到待遇差别、文化差别。目前城乡土地市场是分割的，在这次修改《土地管理 法》中，还有人主张要制定这样的规则，认为房地产市场只允许国有土地使用权，不能容忍集体土地使用权。这实际上是对发 展权的一种歧视待遇。凭什么丰厚的房地产开发利润，只能由城市人和国有土地享用？主张这种分割，无非是考虑到如果允许 农村集体建设用地进入商品房市场，就会冲击原有垄断房地产市场的既得利益集团的利益。由此就产生一个更严峻的问题了， 我们的法律是保护绝大多数人的利益，还是保护那极少数既得利益集团的利益？我们是在为谁立法？我相信未来围绕《土地管 理法》的修改，我们将会看到各种不同主张和激烈的争论，这背后是各种不同利益集团的博弈与较量。

　　“身份差别”是中国人长期以来的一个心病，甚至可以说是一个耻辱。《宪法》、《民法》都规定公民身份一律平等 ，但户籍制度却人为地把公民分成了两类人。这两类人在享受社会保障、接受教育等各种社会福利时，被制度性的区别对待。 “待遇差别”维持着一种“文化差别”，也必然会造成社会的族群分裂。这绝不是一个和谐社会所应有的局面。

　　据专家统计，我们每年大概要

　　损失上万个自然村，减少一千多个农村集市，农村经济正在凋敝，农民大量涌入城市，却找不到他们生存和发展的定 位。首当其冲的是文化上的迷茫。因此，我们需要建立一个中间地

　　带，也就是小城镇，给农民提供初步的创业积累平台和机会，同时让他们接受第一阶段的市民化训练。在小城镇里， 还可以保留一些乡村文化，同时也在接受城市文化。

　　可以说，中国的现代化从根本上讲就是一种文化重建，其中一个重要任务就是消除农业文明与工业文明间的文化冲突 。其实，我们的传统文化中有这样的营养，梁漱溟先生曾说到，中国文化的性格叫做开明无执、仁厚有容。如果我们传承这种 博大包容的文化胸怀，又有中庸致和的艺术，那么我相信在法治社会的支撑下，我们可以走向一个新的文明。

　　而当下，我们何妨从《土地管理法》的修改做起。-