老百姓已经听到过太多的新口号、新概念、新提法和新表述。人们不怀疑政府的战略规划能力，也完全有理由相信政 府的“中长期教育改革和发展规划纲要”一定会在文字表述上做到无懈可击、在内容阐释上做到全面系统，以至于对每一个重 要方面和每一个重大问题都会有所涉及和回应。但是，人们有必要多加关注的是，政府教育规划的目标如何落实，怎么保障

　　文|燕继荣

　　有人说，当今的中国“不差钱儿”，缺的是理念。依我看，很多时候，我们连理念也不缺，缺的是制度保障和政策工 具。

　　比如教育，尽管教育问题早已让言者磨破了嘴皮子、听者耳朵听出了老茧子。“优先发展教育”的口号已经喊了多年 ，但结果怎样呢？要什么就缺什么，在未来教育中长期规划中依然强调要实施“优先发展教育”战略就很能说明问题！

　　政府教育规划的目标如何落实

　　党的十七大报告就明确提出要“优先发展教育，建设人力资源强国”。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》的制 定，再次明确要“在优先发展教育、促进教育公平、培育创新型人才、提高教育服务经济社会发展的能力等方面，提出符合国 家战略和群众需求、反映教育规律和发展趋势的指导方针”。

　　不可否认，“优先发展教育”这样的理念足够先进了，它的理由和重大意义早就在党和政府的文献中反复地强调过了 。早在1993年，中央政府在制定90年代教育改革与发展规划时就曾明确提出，到2000年国家财政性教育经费将占G DP的4%。1995年颁布实施的教育法也对此作了相应规定。然而，十五年过去了，这个令人兴奋的目标却被人认为“一 直没有实现”。另据中国社科院相关研究的报告，中国实际公共教育投入仅占GDP的2.4%，低于印度的2.7%，相当 于美国的一半。该报告指出，中国的教育水平近三十年来明显提高，九年义务教育普及率达95%以上，青壮年文盲率降至5 %以下；如果仅从教育资源投入总量看，中国全社会的教育投入已达到了“一个很高的水平”。但是，中国的公共资源投入严 重不足，不论是与发达国家还是与发展中国家相比，中国公共教育投入都处于较低水平 。

　　自2008年9月1日中国实现了城乡义务教育全部免除学杂费以来，在人们的印象中，义务教育应该不存在什么问 题了，但事实上，城市与农村、东部与西部在义务教育达标率上依然存在着巨大差距，在中国东部大部分地区，义务教育达标 率基本都能达到98%以上，但在青海、甘肃等西部地区，适龄少年的入学率最低的仍然只有30%多 。

　　说实在的，老百姓已经听到过太多的新口号、新概念、新提法和新表述。人们不怀疑政府的战略规划能力，也完全有 理由相信政府的“中长期教育改革和发展规划纲要”一定会在文字表述上做到无懈可击、在内容阐释上做到全面系统，以至于 对每一个重要方面和每一个重大问题都会有所涉及和回应。但是，人们有必要多加关注的是，政府教育规划的目标如何落实， 怎么保障。

　　怎么才算是“优先发展教育”

　　说到“优先发展教育”，有两个问题需要思考和回答。

　　第一，“优先发展教育”是不错，但问题是怎么才算是“优先发展教育”，这需要具体明确的界定。否则，就无法操 作和落实，无法操作和落实，就会使政策目标成为任人随意解释的口号。教育的问题不完全是教育系统的问题，而且，教育系 统的问题，也不完全是投资问题。其中，既有投资不足的问题，也有结构失衡的问题，还有投资管理的问题。在这种情况下， “优先发展教育”的战略在上述三个方面应该怎么体现？

　　在笔者看来，教育“投资不足”确实是个问题，但不是教育发展的唯一问题。很多时候“投资不足”成了一种借口和 托辞，往往掩盖了“结构失衡”和“投资管理不到位”的问题。“结构失衡”表现为教育资源在不同教育层级(如基础教育与 高等教育)、教育种类(如职业教育与普通教育)和地域空间(如城乡和区域之间)分配不均等，从根本上反映了教育的不公 平。“投资管理不到位”意味着教育投资缺乏严格管理，使有限的投资没有发挥最大收益。

　　就拿高等教育来说，这些年国家在“创办世界一流大学”的名目下投了不少钱，但高校受到的批评和指责却似乎与日 俱增。问题到底出在哪里？恐怕就与“结构”和“管理”体制有很大关系。中国大学经历过兼并、扩招这种外延拓展的努力， 也经历过学科建设评估考核的尝试，还经历过人事改革、工资改革等绩效激励“创新”，有些大学还在招引人才、更新换代上 费尽心机。这些努力从来没有(或很少)聚焦于解决大学教育行政化的问题，反而使大学行政化变本加厉。近年来，与政府的 发展趋势大体相一致，大学的资源和权力也越来越集中，而集中就使管理部门、岗位和职位急剧升温，使这些部门、岗位和职 位“寻租”机会大为增加。

　　此外，大学主办产业，这似乎是中国大学的普遍模式，而产业系统又潜伏着巨大而实在的利益，成为大学管理层的核 心资源部门。所有这些资源诱惑，都促成了一种激励机制：只要有可能，人们宁愿在学校或学院当个一官半职，也不甘心做个 埋头于教学和科研工作的普通教师。正因为如此，所以才能看到大学许多怪异现象：就是在学界有名气很有前途的教授学者， 也要拼了命去争坐一个带“长”的行政位子。于是，领导或管理层换届就成了大学的敏感期，围绕官位和权力而展开的打斗也 便此起彼伏。显然，在大学这个小社会的各类打拼中，人们算计来算计去的，不是为了如何在教学和科研的标杆上提升，而是 怎么把持权力并在权力的标杆上爬升。

　　如此说来，要办好大学教育，就要进行大学改革，而大学的改革就应当针对行政化集权问题而展开，改革的重点应当 是“资源”的分配和管理体制，改革的目标是设法构建一种相对分权的分配和管理模式，在 “前台”(教学科研系统)与“ 后台”(后勤产业系统、行政管理系统)、党政会议和教授会议，以及校、院、系、所几级机构之间适度分权，保证资源配置 多元化，在结构安排上实现教学科研与行政管理适度分化。

　　如何作出具体的制度和政策安排

　　老百姓从来都不会轻视教育，“再苦也别苦了孩子，再穷也别穷了教育”，这是百姓的心声。所以，“优先发展教育 ”首先是民众的社会需求，也本该是政府大力解决的民生要务。对于教育政策的决策者来说，关键的问题是怎么把百姓的这种 “社会需求”转化为各级政府的“政治需求”。在政府眼里，教育是要花钱的事情。但实际上，教育也是拉动需求、促进经济 增长的重要因素和产业。长期以来，政府已经习惯于用“减法”而不是用“加法”来对待教育。这种态度与“优先发展教育” 的战略显然存在抵牾。要落实“优先发展教育”就要从根本上扭转政府官员的态度；而要改变官员的这种态度，仅靠舆论宣传 、党性教育、专家论证、代表提案是不够的，还必须提供相应的制度保障和政策工具。

　　要让一种理念变成现实，就必须设法让“目标—行为—政策”三个环节相互连贯衔接。既然GDP翻番的“锦标主义 ”发展模式促成了政府的短期行为，自上而下的以招商引资、经济发展为核心内容的政府绩效考核只能把教育的“战略地位” 变为“略占地位”，那么，要保证“优先发展教育”的战略，就必须做出相应的制度安排和政策保障，以矫正以往的行为。这 就要求教育部不仅要给出教育发展的宏观目标，还要促成各级政府在中观制度层面和微观政策层面做出安排。

　　首先，是不是可以考虑用立法的方式确立和确保教育投资比例，确立和确保农村教育投资的比例，使教育(特别是农 村教育)成为强制性投资而不是选择性投资；其次，是不是有必要将教育因素纳入官员政绩考核制度当中，形成所谓“教育G DP”，使教育发展成为官员问责的内容；第三，是不是有必要建立和完善公共财政和预算制度，让民意代表在政府切分公共 财政这块蛋糕的时候真正替百姓多“争抢”一点份额？此外，是不是需要进一步开放教育“市场”，让民间资本为教育事业做 出更大贡献，给百姓多一点教育选择的机会？

　　总之，让“优先发展教育”的理念和战略落到实处，需要有相应的政策工具和制度保障。实现这一战略，仅靠教育改 革远远不够。-

　　(作者系北京大学政府管理学院教授，政治学系主任，北京大学政治发展与政府管理研究所研究员，副所长。)