人民论坛2013年6月封面报道

　　基层干部，通常是指县级以下干部，主要是乡镇干部。基层干部身处执政最前端，党的各项方针政策，上级各项部署要求，都是通过他们传递到千家万户，“上面千条线，下面一根针”，是对基层干部生动的比喻。

　　但令人忧虑的是，我们看到，当前社会上对基层干部存在着诸多误读、误解甚至丑化，“慵懒撒”、“吃卡拿要”、“作威作福”等成为描绘基层干部的高频词，这种现象在网络上表现得尤为明显。

　　中国是世界少有的超大型国家，无论面积、人口都是如此，国家越大，越需要基层的良善治理，历史上“千里之堤溃于蚁穴”的事例并不鲜见。应该说，千千万万基层干部的默默奉献是改革开放30多年来我们取得辉煌成就的一个重要基础。当前，我国正处于改革攻坚期，社会方方面面的矛盾易发多发，解决大量涌现的现实问题不可能全靠“上级”，广大的基层干部作用更为根本。

　　为了更好地了解基层干部的真实生态、公众认知以及被误读的状况，近日人民论坛问卷调查中心开展了专题调查，包括问卷调查和实地走访。在针对11196人的问卷调查中(其中网友6096位、基层干部1800位、群众3300位)，经过科学统计和分析，我们得出了不少有价值的调查结论。如超过50%的受调查者认为当前基层干部形象普遍被误读；“晋升空间少”、“发展压力大”、“焦虑情绪重”最符合当下基层干部的真实生态；“干群互信缺乏”是第一焦虑；近七成受访公众认为当前基层干部正遭遇“能力危机”，等等。

　　在走访调研过程中我们还发现，基层干部在工作中“五加二”、“白加黑”的现象十分常见，乡镇基层公务员处境远没有想象得那样好。不少乡镇干部反映他们是无奈“被幸福”了，呼吁社会各界更多地理解基层干部。

　　本期特别策划我们还邀请多位专家深入分析基层干部被误读困局产生的原因并查找对策等。如国家行政学院刘旭涛教授认为，基层官员遭“误读”的深层次原因与传统和现代的政治生态环境的冲突，“唯上不唯下”、“唯内不唯外”的干部选拔机制等息息相关；中国高等教育学会公共关系专业委员会秘书长雍天荣指出，基层政府是党和国家的毛细血管，那党和政府的基层工作就是微循环。力戒基层干部被污名化倾向，必须改善党的微循环等。

　　“基础不牢，地动山摇。”基层干部形象被误读，应当引起社会各界的高度重视。被误读是问题的表征，基层干部面临的困境才是问题的根源。只有切实理顺了有关的体制机制问题，才能真正重塑基层干部形象，促进干群关系和谐，凝聚最大力量实现中国梦。

　　——人民论坛“特别策划”组

　　总策 划：贾立政

　　执 行：陈阳波 魏爱云 刘 建 袁 静

　　基层干部被误读状况调查

　　——基于5100份书面问卷和6096份网络问卷的对比分析

　　调查结果：

　　◎认为社会舆论对当前基层干部群体的印象“比较客观，既没高估也没低估”的，书面受调查者约占20.36%，网络受调查者仅有11.91%

　　◎“晋升空间小”、“工作条件差”、“焦虑情绪重”位列基层干部真实生态前三位

　　◎东、中、西部地区基层干部被误读、误解甚至丑化的程度呈递增态势

　　一、45.28%的网友认为社会舆论对基层干部群体的印象“高估了，过于正面”；给基层干部打4-5分的比例仅有23.92%

　　“总体而言，您认为社会舆论对基层干部群体的印象如何？”在6096位网友参加的网络调查中，有45.28%的受调查者选择了“高估了，过于正面”，而39.86%的受访者选择了“低估了，过于负面”，仅11.91%的受访者选择了社会舆论对基层干部群体的印象“比较客观，既没高估也没低估”。与此相对的是，在回收的5100份书面问卷中，仅有13.55%的受调查者选择“高估了，过于正面”，而选择了“低估了，过于负面”这一选项的则高达52.34%，远超出网络受调查者的比例，另有20.36%的受调查者选择了“比较客观，既没高估也没低估 ”，约占受调查人数的五分之一。

　　当具体被问及“就您的观察和接触，如果以5分为最高分，1分为最低分，总体而言，您给基层干部群体打多少分？”时，有16.98%的网络受调查者选择了3分，16.73%的网友选择了4分，选择最好的5分的只有7.19%，选择最差的1分的则有39.47%。而书面调查中，选择5分、4分、3分的受调查者则分别占比16.67%、42.33%和29.12%。可以看到，过半书面受调查者给基层干部群体打了4-5分这样较高的分数，比较起来网络受调查者打4-5分的比例只有23.92%。

　　为何对基层干部群体的总体印象，网络和书面调查会出现落差？即为何网络受调查者更多偏向认为当前社会舆论对基层干部群体的印象过于正面，而书面受调查者则更多认为过于负面？为什么书面受调查者比网络受调查者对基层干部群体的总体印象更好？究其原因，从传播学的角度来看，专家指出：在网络拟态环境中，通过网络等大众传播媒介了解基层干部生态的人们会更易受到拟态环境中情感认同的影响，在持同一个立场的场域中寻找认同和共鸣，从而取代了理性的思辨。

　　值得注意的是，无论是在网络调查还是书面调查中，我们都发现认为当前社会舆论对基层干部群体的印象“比较客观，既没高估也没低估”的受调查者均只有一小部分(前者占比11.91%，后者占比20.36%)，换个角度来看，也就是说大部分的人都认为当前社会舆论对基层干部群体的印象存在或多或少的误读和误解，也不排除其中有一些因“一粒老鼠屎带坏一锅粥”的情况而放大了基层干部群体的负面形象，呈现出一边倒的“基层干部很坏”、“地方政府很差”的负面评价。

　　二、超过50%的受调查者认为当前基层干部形象普遍被误读，东、中、西部地区基层干部污名化程度呈递增态势

　　公众究竟是如何看待基层干部的被污名化现象的？在问及“您认为当前社会上对基层干部误读、误解甚至丑化的情况？”时，选择“普遍”和“较为普遍”的网络受调查者分别占比15.75%和29.53%，两项相加占45.28%。而在书面调查中，有55.44%和45.56%的干部选择了“普遍”和“较为普遍”，选择这两项的一般群众也达到了53.33%。这一调查结果也进一步佐证了前述只有少数人认为当前社会舆论对基层干部群体的印象 “比较客观，既没高估也没低估”的分析结论。

　　值得我们注意的是，人民论坛问卷调查中心通过随机采访广西、贵州、湖北、江西、河北、山东六地各50名基层干部发现，东、中、西部地区基层干部被误读、误解甚至丑化的程度呈递增态势。一位在广西自治区某偏远地区县委办任职的干部在采访中告诉人民论坛记者，“西部地区的基层干部往往因为应对舆论本领不强，在出现突发事件时容易陷入‘有理讲不出’的窘境。” 相比起来，地理位置、经济水平和信息化程度都更高的中东部地区，基层干部外出培训、学习的机会多，上级和公众对其监督也更为广泛、便利，“这些都能起到鞭策和激励作用，帮助地方干部更好地改善自身形象”，河北省保定市新市区富昌乡的一位干部说道。

　　那么究竟是哪些因素影响了基层干部的形象？在我们列举的多项因素中，网络受调查者选出的排列前三的依次为：“个别基层干部的贪腐行为，‘一粒老鼠屎坏了一锅粥’”，占比67.52%；“个别媒体失实报道，放大或扭曲个别基层干部的负面行为吸引眼球”，占比29.77%；“社会上有些人看问题以偏概全，没看到主流”，占比27.41%。相应地，书面调查中，被选出的前三项分别是：“个别媒体失实报道，放大或扭曲个别基层干部的负面行为吸引眼球”，占比79.33%；“个别基层干部的贪腐行为，‘一粒老鼠屎坏了一锅粥’”，占比76.24%；“社会上有些人看问题以偏概全，没看到主流”，占比53.67%。

　　调查结果表明：一方面少数官员的不当行为是负面形象产生和传播的源头；另一方面，在新媒体环境下的受众却是“复制”官员负面形象的主体，他们的心理、情感、意志、价值观和经历等等都会对基层干部形象的评价产生影响，因而不排除其受到某种情绪的支配而极大地扭曲真相的可能，尤其在涉及到诸如征地拆迁、上访、环保等更容易引发干群关系紧张的问题时更是如此。山东省委组织部干部一处副处长刘优胜对此就深有感触，他告诉记者：“基层干部办了10件事，有1件没办好，9件都白干了，难以获得群众的承认。”

　　三、“晋升空间少”、“发展压力大”、“焦虑情绪重”位列当下基层干部真实生态前三位，“干群互信缺乏”是第一焦虑

　　为了了解当下中国基层干部的真实生态，人民论坛杂志在广泛征求意见的基础上，设计了发展压力大、焦虑情绪重、身体透支多、工资待遇低、晋升空间小、工作条件差、学习时间少和培训机会缺这八项指标，并按照“非常符合”、“符合”、“不符合”、“非常不符合”和“说不清楚”五个选项，尝试揭示当前基层干部的真实状态。

　　根据问卷调查和走访的结果可知，受调查者普遍认为“晋升空间少”是“非常符合”基层干部的真实生态的，该选项在网络调查中占比32.38%，在书面调查中占比40.17%。若加上选择“符合”的受调查者，网络调查中占比62.10%，而书面调查中则高达70.59%。除了“晋升空间少”的选项外，“发展压力大”和“焦虑情绪重”分别位列第二、第三名，具体占比网络调查为53.10%、51.87%，书面调查为81.26%、64.53%(相关书面问卷数据为加权所得)。

　　为何看似属于“体制内”，端着“铁饭碗”的基层干部会普遍遭遇仕途“天花板”，难以突破晋升的“围城”呢？在采访中，不少基层干部认为，基层干部往往都是要在基层经济发展、社会建设和干群关系的第一线磨练十几、二十年才能够脱颖而出，但是在乡镇一级，干部往往到了正科级就会遭遇仕途“天花板”，能升入处级的实属凤毛麟角。

　　同时，基层干部的待遇也不高，在针对1800位基层干部的书面调查中，有58%的人认为当前基层干部待遇“低了”，另有29.22%的基层干部选择“太低了”。而在参与调查的一般公众中，认为基层干部待遇“高了”的也只占30.67%。采访中，中部地区的一位干部给记者列举道：“现在农村的支部书记一月工资只有400元，村主任才360元。”待遇差、空间窄、压力大，基层干部的生存状态的确不容乐观。“弱势感”、“焦虑感”、“无力感”是在采访中被基层干部高频次提及的词。

　　造成以上问题的原因有很多，有专家从权力分配关系和科层制架构设计的角度分析指出，在我国现有的科层制体系中，职位越高越具有灵活性，也更富有权力者个人的主观色彩，在这样的科层制设计中，每一个层级都要受到上一层级的压力，每一个身处该体系的个人又要受到来自上级领导个人意志所带来的不确定性的压力。这样的科层制权力架构往往会对身处“金字塔”底层的干部形成强大的压力，也会带来强烈的焦虑感。

　　在现实中，基层干部除了要面临以上问题外，还面临着各种各样的焦虑。在诸多焦虑来源中，调查结果显示“干群互信缺乏”是当下基层干部的第一焦虑(网络调查占比60.97%；书面调查加权后占比78.49%)。有受访干部戏称，现在老百姓成了“老不信”。社会发展转型期利益交错、新旧观念杂陈，基层干部身处干群关系第一线，每天都要处理很多具体、琐碎的矛盾和纠纷。

　　四、67.67%的受访基层干部认为当前正遭遇“能力危机”， “廉洁奉公、勤政为民、深入群众”是公众心目中优秀基层干部的首要标准

　　新问题新挑战不断出现，您认为基层干部是否正遭遇“能力危机”？书面调查中67.67%的受访基层干部认为当前正遭遇“能力危机”。广西自治区崇左市扶绥县招商局的一位干部认为：“现行公务员管理体制催生了部分基层公务员平庸懒散的形象，一旦录用，除非是重大责任事故的责任人，否则很难解聘，这就导致一些机关工作人员一旦晋升无望，就变成了机关的‘老油条’，不愿履行自己的职能工作。”在这样的环境下，不少干部得过且过，甚至“劣币驱逐良币”阻碍有能力的人发展，进而严重影响了基层政府的执政能力。对此，在采访中不少基层干部都认为“能力危机”首先应从自身找原因，“打铁还需自身硬”，只有破除了“本领恐慌”方能扭转社会对基层干部的负面印象。

　　当我们问及“您心目中的优秀基层干部是什么样的？”时，在采访基层干部看来首要的是“勤政为民，能深入一线基层，为了服务百姓与群众同甘共苦”最重要，占比100%；而在参与书面调查的3300位一般群众和6096位网络受访者看来，“廉洁奉公，在任何情况下都能稳得住心神、管得住行为、守得住清白”是作为一名优秀基层干部的首要条件(分别占比80%和81%)。

　　除此之外，“作风务实、与群众建立深厚的感情，到群众中去，关注群众最关注的”选项位列优秀基层干部的第二标准，该选项网络调查结果占比79.23%，书面调查分别占比91%(干部)和78.18%(一般群众)。

　　综合上述两组调查数据来看，“廉洁奉公、勤政为民、深入群众”可以说是公众心目中优秀基层干部的首要标准。“君子之德风、小人之德草、草上之风必偃”，中国传统文化中蕴含了悠久的圣人君子式的“清官”、“好官”文化，加之长期以来官方和媒体通过树立焦裕禄、孔繁森、任长霞等典型刻画、宣传好干部形象，久而久之，社会公众的心理也会沉淀出基层干部的理想状态。

　　重塑基层干部形象，除了基层干部要从自身做起、消除被污名化源头，媒体需实事求是、力戒污名化报道外，还有哪些办法？调查中，网络受调查者认为最有效的是“从体制、机制上提高竞争度，优胜劣汰，及时淘汰不合格干部”(占比79.33%)。而书面受调查者则认为“加强学习和培训，不断提高基层干部应对网络舆情等的能力”(占比72.14%)的方式最有效。换句话说，网络受访者认为解决问题的办法应更多从现实的体制、机制上找，而书面受访者则更倾向于从提高干部自身能力入手。

　　其实，无论是从体制、机制上建立公平公正的选人用人机制也好，还是增加学习和培训的机会也好，要从根本上解决问题还需回归基层干部自身。当前基层干部重塑自身形象亟需提升网络媒介素养，只有具备直面批评的包容心和纠错力的素养，才能真正做到使自己称职、让群众称心。

　　(执笔：人民论坛杂志记者 袁静)

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