人民论坛2013年6月封面报道

　　何以今天的基层官员似乎站在了群众的对立面？很多人说基层官员的形象被“误读”了，而“误读”的背后其实有着当前我国政治生态环境、干部选拔机制设计以及基层官员自身素质等方面的客观原因

　　政治生态环境：传统与现代的冲突

　　在转型时期，基层官员的政治生态环境是比较复杂的，在治理理念、权力观念和官员角色认知等方面，传统的和现代的东西交织在一起，经常会发生一些冲突。

　　首先是治理理念的冲突。传统社会的治理理念强调自上而下的“国家治理”，中央代表国家做出全局性的安排和部署，权力委托是自上而下的，地方必须服从中央。在全国一盘棋的格局之下，基层往往等待着上面做出决策，执行的是上级的命令而不是本地百姓的意志。而现代社会的治理理念强调的是自下而上的“社会治理”，即所谓的“自治”，人们对自己身边的事情更了解，也更有利于做出正确的决策。公民和社会组织能做好的事就不需要政府，基层政府能做好的事就不需要上级政府，因此权力委托是自下而上的。治理理念冲突的具体表现是：在实际工作中，基层官员是执行上级政府的命令，还是遵从本地百姓的意志，确实是一个看起来非常纠结的难题。理论上讲，我们是人民政府，体现的是大多数人的意志，但在具体个案中，上级和百姓之间的利益冲突时有发生。

　　其次是权力观念的冲突。传统社会强调的是“官本位”，官大一级压死人，领导是圣者的化身，整个社会也弥漫着“权力崇拜”、“精英崇拜”、“上智下愚”的心态，一个人的智商似乎与掌握权力的大小成正比。而现代社会则强调的是“民本位”，在人格上所有人都应该平等，所有人都应该有自己的尊严，不能用掌权大小、所处地位的高低来评判一个人的智商高低。权力观念冲突的具体表现是：基层官员经常受到“上压下挤”的“夹板气”，在政府权力体系中，基层官员经常受到来自上级的压力，在处理社会事务时则往往受到社会的责难。随着公民权利意识的觉醒，民间百姓和社会舆论对政府官员的要求越来越高，监督力度越来越大，但传统权力观念惯性使然，使得来自民间百姓和社会舆论的情绪、愤懑和指责，往往冲着小官而不是大官，冲着基层而不是上级。基层官员虽然承担了大量工作，但也往往成为百姓的“出气筒”，从而造成干群关系紧张，产生很多负面形象。

　　再次是官员角色定位的冲突。传统上我们经常把基层官员称为“父母官”，也就是家长。家长应该什么事都要管，管不好那是因为家长没做好。反过来讲，正因为家长什么事都大包大揽，因此就拥有了法外的“特权”。其实，现在相当一部分官员仍然有这种意识，很多百姓恐怕也有这种想法，只要你给我办实事，你可以有特权，甚至有点儿腐败也没关系！而在现代社会，基层官员的角色更像一个“管家”，管家与主人之间是雇佣关系，主人对管家的职责和权限的规定是非常明确的，你为我服务，我付你工钱，你也没必要对所有事都大包大揽，一切都应按规矩办。因此，在西方国家，崇尚“政府是必要的祸害”的小政府理念，老百姓作为纳税人对政府有强烈的监督意识，基层官员做事必须要遵从当地百姓的意见和主张。但问题是在目前转型时期，这种传统和现代的东西处在一种共生的状态，使得基层官员和百姓双方都为自己做出趋利避害的选择：对基层官员来讲，既想享有家长的特权，摆出父母官的姿态，但同时又想在服务百姓方面仅承担管家的“有限责任”；而对很多百姓来说，更愿意行使主人翁的权力，对基层官员实行严厉约束和监督，对办事不力进行问责，而不愿意像以前一样做一个顺从的子民，凡事由父母做主。这种趋利避害的选择，必然导致双方的角色定位出现模糊，双方的互动发生冲突。

　　干部选拔机制：“唯上不唯下”、“唯内不唯外”

　　在欧美等发达国家，基层的政治官员一般是由当地的百姓选出来的，而且通常是直接选举。包括韩国和中国台湾地区，最基层的官员是里长，也都是选出来的。由于百姓对基层官员拥有选择权，因此大事小事就得听百姓的。我2011年5月在美国考察，看到一些饭店、商场的公告栏中有许多公共事务的听证会通告，邀请当地市民参加，谁都可以报名，基层官员与民众的互动非常普遍。除了一般的业务类公务员实行职业化管理外，无论哪一级，政务类官员都实行选任制，也无所谓官大官小的“级别问题”，投身于公共事务本身就是一种激励，是一种荣誉。

　　但是，在中国官场中，干部的职务和级别几乎成了唯一的激励资源。在中国的干部管理体制中，掌握这种资源分配权的主要是上级组织部门。虽然我们现行的干部考核机制也包括了一些民主测评、民意调查的成分，但总体来讲仍然存在着“对内不对外”、“对上不对下”的现象。正如前面所讲，对上负责还是对下负责，在基层官员心里很纠结，但出于升迁的考虑，最终占主导地位的还是“对上负责”。尽管我们也强调“一切权力属于人民”、“对人民负责”，但在权力的实际运行过程中，我们往往看不到“人民”这一抽象概念的具体归位。这和我们身边的其他服务行业形成鲜明的对比。比如，我在自己的小区里生活，小区保安就要服务到位，否则我可以反映到物业那里去，保安可能会被勒令整改，甚至被辞退，我在这里能感受到我作为主人的被尊重感和对小区安全管理的决定权或者参与权。但是，很多老百姓对自己辖区的基层公务员却很无奈，不仅没有主人的感觉，甚至有时候还被视为“刁民”。反之，基层官员虽然身处一线，承担了大量实际工作，但战绩往往得不到社会肯定，而问题却经常被放大，甚至被“误读”。从百姓的角度看，因为你不是“与我在一条船上”，你的辛苦不是为了百姓，不是为了我能投你票，而是你想表现给你的上级看。因此，双方之间很难产生心理上的认同和良性的互动。

　　当然，由于目前在干部考核中越来越关注民意和社会评价，组织部门也有自己的民意收集渠道，力求在上级赏识和群众认可之间保持一致，基层官员往往也会在执行上级命令和体现民意之间寻找一种平衡，但是，这种平衡有时候难以完全做到。比如信访问题，很多地方的考核指标常常按照当地上访人数，基层官员只好不加甄别地对所有群众上访进行围追堵截，甚至花钱买稳定。上访人员也深谙“不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决”的门道，与基层官员玩“猫捉老鼠”的游戏，以致基层政府流行一句话：“不被上面吓死，就是被下面折腾死。”

　　基层官员的素质能力：政策导向与现实的背离

　　近年来，我们在如何吸引高素质人才到基层的政策导向上下了不少功夫，但实际效果往往恰得其反。从职业生涯的发展规律看，“人往高处走”是每个人的必然选择。当然，这种“高”不仅意味着工资福利待遇的高，而是包括工资福利待遇、社会地位、影响力等诸多方面的“高”，体现的是多样性和综合性相统一的职业追求。现代社会你追求物质需求，我追求精神需求，他追求个人价值观的实现，本是一种正常现象。但在当前中国金字塔型的公务员管理制度中，这种满足多样性需求的途径主要体现在职位的高低上，职务上不去，他们的工资福利待遇、社会地位、个人的成长空间都受到极大的限制。但是，当前职位资源配置在基层显得极为紧张和稀缺，基层官员群体在整个官员队伍中似乎成为人才的“低洼之地”。一个博士毕业生，在中央机关工作，十年之内提到局级领导的位置上是很正常的事。但如果在基层，同样一位博士毕业生，想在退休之前做到局长或者只是享受局级待遇，那近乎天方夜谭。近年来，组织部门也确实从基层提拔了一些年轻干部，但从这些人的履历看，大部分有着“选调生”、“村官”的背景，有着组织部门承诺的“后路”。这些人的基层经验往往不是通过自身努力打拼而获取的实实在在的经验，而是一种“被基层化”后“塑造”出来的经验。因为在当下强调干部提拔要有“基层经验”的限制条件下，基层就成为了官场中有抱负、有理想的年轻人的“试验田”，成为干部升迁的“跳板”。这种所谓的“经验”仅仅是一种锻炼、挂职的经历，并不是靠自身素质能力为基层办实事、出业绩的经历。在这种情形下，那些真正想扎根基层干点实事的人却成为了凤毛麟角，即便有也可能会招致周围质疑的目光，可能会被认为是竞争下来的“淘汰品”。

　　(作者为国家行政学院领导人员考试测评研究中心副主任、教授)

　　干部声音：消除误解 贵在理解

　　江苏省江阴市华西新市村党委副书记孙海燕：这些年来，我国农村基层干部受到外界误会和误读的事情确实存在。我感到，如何应对和化解这种误解，关键还要靠我们农村干部，以扎实的举措、良好的作风、过硬的业绩，赢得广大群众的满意和支持。

　　一要两头一致，获得理解。由于农村干部处于最基层，自身工作也处于“上面千条线，下面一根针”的格局。对此，吴仁宝老书记认为，要做好一个农村基层干部，贵在做到“三条经验”：一要确立长期行为，二要听老百姓意见，三要经常自找不足。同时，还要始终保持“两头”一致，也就是一头与上面的各级组织保持一致，一头与下面的老百姓保持一致。由此，既获得上面的满意，又获得下面的拥护。

　　二要发展为民，获得理解。发展是时代的主题。各项工作要获得各方理解，关键要坚持好两条：一是发展，二是为民。华西的体会是，只有发展了，才能更好地为民。最近10年，通过大力推进产业转型，形成了海工、海运、金融、物流、旅游等一大批新兴产业，不仅提升了华西的经济效益，而且带动了5万多名村民职工过上了幸福的生活。

　　三要经受检验，获得理解。我们华西历经数十年的发展，能成为被国内外各界人士赞誉的“天下第一村”，这与我们始终能够拿出实实在在的发展业绩是分不开的。这不仅经受了历史、时间和实践检验，而且也充分验证了“没有农民的小康，就没有全国的小康”、“如果没有农民梦，就不会有中国梦”的发展事实。

　　乡镇干部被误读的八种原因

　　湖北省阳新县农办副主任周平海：我曾在乡镇基层工作十几年，我认为乡镇干部形象被误读的原因，大致有：一，对乡镇干部不了解，以讹传讹，甚至不排除个别人有意丑化，以此博乐；二、乡镇政府职能不清，县政府部门的一些职能转嫁给地方政府，乡镇干部承担了一些不该承担的责任，“吃力不讨好”，被披上灰色的外衣；三、农村改革处于攻坚期，新的利益矛盾与纠纷需要协调，而农村现行的一些政策需要调整，乡镇干部处于政策与现实偏差的中心，成了群众出气与取笑的对象；四、对乡镇政府的考核办法与干部任用制度，使得乡镇干部“向上看”，而不自觉地忽视群众需求； 五、一些地方短期的达标检查，与包括信访责任追究制在内的“一票否决”等“高压线”，使得乡镇干部不得不采取权宜之计，违心做出一些“自毁形象”的事情；六、地方发展愿望迫切，基础建设与公共服务的压力集中到乡镇干部身上，干部无力协调，被群众误解；七、乡镇干部待遇低，工作辛苦，年纪稍大便感觉前途渺茫，而年轻干部经验不足，不被信任，容易被群众“弱视”；八、不排除个别干部在权力寻租中出现的腐败现象，以及自身素质与时代脱轨，而不被群众信任。

　　基层干部形象重塑的道与术

　　作者：谢宝富

　　一味说好，通过所谓典型，把基层干部塑造成不食人间烟火的“高大全”，和专门说坏、拿极端事例说事，将基层干部彻底“妖魔化”，这都不符合事实

　　近些年来，我国社会舆论对基层干部有不少负面看法。负面形象的形成，有体制及舆论方面的原因，也有干部自身的原因。重塑基层干部形象需从体制、舆论及干部自身等多方面入手。

　　乡镇街道“巴掌大的权力”要担“天大的责任”

　　在职权上，乡镇、街道可谓“没有子弹的枪”——既缺乏执法权又缺少工作手臂，在职责上却“巴掌大的权力”要担“天大的责任”。省、县、市级政府均可用文件落实文件，乡镇、街道却不行，他们必须通过因地、因人制宜的具体行动，才能将政策落实到田间地头、坊间邻里。

　　我国地方政府是“压力型体制”，发展指标层层分解，逐级下压。区县级政府常将上级下达的各种目标任务量化分解后，通过责任状形式下达乡镇、街道，责令其按期完成。凡能完成指标者，便有升迁资本，否则怕连现职也难保住。面对如此高压，乡镇、街道不得不想方设法(甚至弄虚作假)去完成指标任务，其他问题只好不闻不问。同时，乡镇还不得不延长工作手臂，搞所谓“强人治村”，因为只有强人才能帮其落实高指标、高任务，至于完成任务过程中强人贪污腐败一点，侵犯公民权利一点，也只好睁一只眼闭一只眼。由此不免出现任务指标完成亮丽、社会问题却不断累积、百姓怨声载道的奇怪现象，严重影响了基层干部的形象。

　　综上可见，重塑基层干部形象，需要改革条块分割体制，明确划分政府间权力，以便基层能因地制宜地实行具体到位的管理、服务。应根据“权随事走，财由事定”原则，明确哪些属于基层事务，哪些不属于基层事务，属于基层事务，就应赋予其相应的权力和财力。精简政府中间层级，将节省下来的编制、财力充实到一线基层，使其有能力进行具体到位的管理、服务，以免其用“最弱的肩膀”扛“最重的担子”！

　　同时，还应废除政府承包责任制，切实改革目前指标层层下压、层层加压的压力型体制，放活基层干部，使其从上级下派的各种琐碎、繁重、形式主义的任务指标以及层出不穷的考核评比中彻底解脱出来，以便有较多时间、精力用在基层公共管理、服务上。对基层干部的考核既要体现上级的硬性要求，也要体现民众意志和民主管理。例如，在医疗卫生、文化教育、科技服务、水利设施、环境保护、道路修建、建设规划、弱势群体的基本生活保障等公共服务和公共产品提供方面，考核的依据应主要是民众的参与率和满意率，以保证基层干部可以不“唯上”，把主要精力用在为人民服务上，做出人民真正满意的成绩，赢得人民的爱戴与支持，重建自身形象。

　　“接地气”才能取得好的治理效果

　　“止谤莫若自修”，重塑基层干部形象，需要加强基层干部队伍自身建设，提高其素质和能力。

　　第一，提高基层干部的政治及物质待遇，以吸引优秀人才投身基层治理的第一线。“郡县治，则天下治”，再好的政策也得靠基层干部去落实，没有优秀的基层干部，就不可能有好的治理效果。长期以来，我国基层干部职级偏低，一个乡镇党委书记的工作压力、难度及复杂性怕比一个中央、省、市、县政府主任科员要大得多，可是他们却处在同一职位序列——科级，而且一个从乡镇开始入职的公务员，按部就班地升到乡镇党委书记常要十几年之久。由于待遇与职级相对应，政治待遇低即意味物质待遇低，以致优秀人才多不愿到基层工作。建议提高基层公务员政治及物质待遇，不妨将县级政权升为副厅级政权，乡镇、街道升为处级，以吸引优秀人才投身基层。优秀人才不愿到基层任职，基层就难有好的治理效果；没有好的治理效果，干部形象当然难以提升。

　　第二，牢固树立为民“做事”信念。国人一向重名分，一向有官本位情节。不少官员把“做官”而非“做事”作为人生目标；很多民众以官位的高低来衡量官员们社会地位、人生价值的高低，一个人一旦在基层“小吏”的位子待久了，可能会自觉没面子，别人也会觉得他没本事。在如此内外压力下，他们当然不愿长期待在基层，当然要热衷形式主义与政绩工程，甚至尔虞我诈，踩着别人的肩膀往上爬。衡量官员人生价值的高低其实不应在官位，而在为民做实事。如果一个人当了大官而未为民做事，那才是真正的耻辱！

　　第三，基层干部要努力“接地气”。所谓“接地气”，就是指基层干部除了应有普通干部的素质和能力外，还应具备做基层工作所特有的素质和能力。基层工作可能要风餐露宿，需要不怕吃苦耐劳；基层工作面对的多是社会的底层，需要更多的爱心；基层工作常要面对不能开除、不能“一票否决”、没工资克扣、无职称可评的农民或市民，需要更多的耐心；基层工作可能会遇到“有吃有穿不求你，不批不斗不怕你，有了问题要找你，解决不了臭骂你，你来硬的要告你”的民众，更要讲究工作方式、方法。总之，基层干部是“接地气”的岗位，只有具备各种“接地气”的素质和能力，才能取得好的治理效果，进而取信于民。

　　实事求是，力戒被污名化

　　长期以来，我国舆论界对基层干部的宣传与评价陷入两极化：一种是刻意找“高大全”的“典型”，进行美化宣传，不少时候即使所找“典型”一点也不典型，一点也不能感动社会，也要进行大张旗鼓的宣传，这样的宣传不仅不会取得正面效果，听多了反而还令人讨厌。另一种是专挑基层政府的弊端和基层干部中的败类进行铺陈、渲染，完全漠视基层政府和基层干部们的正面作用，把基层政府说成“掠夺性政府”，把基层干部说成“打麻将三更天不睡，喝老酒三五瓶不醉，干工作三五天不累”的“三五”干部，以及“早上是相公，中午是关公，晚上是济公”的“三公”干部等，对基层干部确实存有一定的“污名化”倾向。

　　以上两种态度都不符合新闻真实性原则。新闻的真实性不仅体现在新闻材料本身的真实，还应体现在材料所反映的社会现象、社会问题的真实。一味说好，通过所谓典型，把基层干部塑造成不食人间烟火的“高大全”，和专门说坏、拿极端事例说事，将基层干部彻底“妖魔化”。即使典型和极端事例本身再真实也不意味新闻的真实。

　　针对目前社会舆论对基层干部的“污名化”倾向，确实应该“寻找最美基层干部”，加强对基层干部的正面宣传，使更多的人了解基层干部真实的工作环境、工作态度及内心世界，体谅他们夹在上级“一票否决”与底层“怨声载道”之间“两头受气”的苦衷，以及“用最弱的肩膀扛最大的责任”的无奈，保护他们的工作积极性与艰苦奋斗精神，帮助社会各界消除对他们的误解和偏见。

　　只是，“最美”的往往也是“最难找”的，新闻工作者必须下足功夫，找到确实能撼动人心的“真最美”而非“伪最美”。同时，在宣传“最美”的过程中，还要坚持两分法，避免绝对化、模式化、脸谱化。只有这样，才能取得较好的宣传效果，为社会进步积攒“正能量”。

　　(作者为北京航空航天大学公共管理学院教授)

　　真心实意为民服务才能赢得民心

　　中共江西省进贤县文港镇党委书记赵海金：全心全意为人民服务，是我们党的根本宗旨，人民群众始终是我们的根基。共产党人来自人民，现在有些地方干部常常感到困惑，觉得有些民众并不理解自己的工作，追根溯源，很大一部分还在于干部的本身。

　　试想，如果广大基层干部都能真心实意，发自内心，动真感情，见真行动，时时想到群众，事事关注群众，而不是用拖、推、躲的办法对待群众，我想干群关系一定能够更为融洽。

　　在实践过程中，要求基层干部普遍推行群众路线。密切联系群众是毛泽东思想活的灵魂的一个重要方面。从群众中来，到群众中去，不仅是干部成长的轨道，更是我党工作的一个重要经验。我们要相信群众，深入群众，依靠群众，发动群众，组织群众。通过了解人民所想、所需、所盼，做出符合法律、政策，合乎社情、民意的决策。通过推进工作、推进项目，夯实造福群众的物质基础。通过解决具体问题，增进与群众之间的感情，增强广大群众对党委和政府工作的信任。

　　应加大对基层干部正面宣传力度

　　山东省曹县县委宣传部副部长郭登奎：我在基层工作27年，一直从事新闻宣传工作，由于工作原因需要经常下乡采访，所以对基层干部了解比较深。我认为基层干部虽然级别不高，但责任不小，任务很重，事情杂多。他们是公职人员，与群众直接接触，处在各种矛盾和冲突的中心地带，工作辛苦、压力很大。

　　一直以来，因缺乏有效的宣传途径，基层干部在主流媒体上的正面报道很少，群众对基层干部的了解更多的是道听途说，亦或媒体只言片语的报道，受负面舆论的影响，部分群众对基层干部的印象不是很好，甚至有些负面。

　　基于此，我认为主流媒体在把目光、镜头对准群众、关注民生的同时，也应加大对基层干部正面宣传力度，让群众了解身边的干部是怎样工作的，做了哪些工作，让群众看到基层干部的真实面，便于他们从心理上去接受和认可这样的干部。

　　基层干部也需要关注和温暖。经济社会发展取得今天这样的成就，群众生活水平得到明显提高，基层干部功不可没。我认为主流媒体应通过报刊、电视、网络等平台，拉近基层干部与群众的距离，让基层群众认识基层干部，让基层干部有责任感、荣誉感。

　　学会与群众打成一片

　　黑龙江省五常市委常委、宣传部长张国臣：作为一名基层干部，必须做到三点：一是要饱含感情，放低姿态为民服务。要带着感情去做基层工作。现在，有的干部不想去、不愿去甚至有的不敢下基层做群众工作，总觉得得不到群众理解，其实，老百姓是通情达理的，只要工作做到位，一定能金石为开。一定能得到群众的理解和支持。

　　二要问计于民、尽心尽力为百姓服务。做群众工作不应该只是节日里嘘寒问暖，而应该是问计于民，体察群众疾苦，倾听他们的意见，要把群众当老师、当朋友，抱着诚恳、关切的态度，围绕群众关心的热点、焦点、难点问题，虚心向群众请教。真正弄清楚群众需要什么、盼望什么。不断深入群众，切实关心群众利益，转变自身工作作风，全心全意为人民服务。

　　三要真心实意为群众办好事办实事，切实解决群众的困难和问题。群众路线是工作方法，最终的目的是办实事解难事。下基层不能只简单地看走访了多少群众，更要看真正为群众解决了几件问题，办理了几件实事，问群众满意不满意，高兴不高兴，以此为标准，才能将下基层真正落到实处。

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