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编者按：一个多月前闭幕的党的十八届四中全会，审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，掀开了我国法治进程的崭新一页。基层，与群众关系最密切，基层的法治状况，影响民心向背。从即日起，南方农村报报推出"依法治国在基层"专题，通过一些典型事例，描述基层依法治国现状，揭露存在的问题。
南方农村报讯 (见习记者樊静东 记者陈景收) 陈光是廉江市横山镇横垌村横垌仔村小组长。2009年，由于不满廉江市政府下发的砂场招标方案侵占了村里九州江河堤内70多亩集体土地，陈光联合800名村民将廉江市长和12个相关部门负责人告上法庭，开始了一场马拉松式的行政诉讼(详情见本报2009年8月6日及2011年4月2日报道)。
和各地多数"民告官"案件一样，陈光遭遇了多重阻力和尴尬，迎来了一次次败诉，"打了这么多年，我们失望了，官就是官，民就是民。"
告错地方
2009年4月，陈光首次向湛江中院提起行政诉讼。按照《行政诉讼法》第四十二条规定，"人民法院接到起诉状，经审查，应当在七日内立案或者作出裁定不予受理。"不过，湛江中院并没有遵循这条规定，迟迟没有给村民答复。
陈光与本案委托代理人陈景生多次向法院提出尽快答复的请求，"我们催了很多次，法院一直没有答复，一直推。"直到一年后，陈光才等来了法院的答复。2010年4月，湛江中院向村民出具了一份行政裁定书，认定该案件属于行政复议前置的情形，驳回村民的诉讼请求。法院作出上述裁决的理由是，根据《行政复议法》的相关规定，"公民、法人或者其他组织人的行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先向相关部门申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起诉讼"，由此要求村民先向湛江市政府申请行政复议。
事实上，村民在向湛江中院提起诉讼前三天，也有到湛江市政府申请行政复议，不过，湛江市政府法制局工作人员告诉陈光，根据2008年1月最高人民法院发布的《关于行政案件管辖若干问题的规定》，被告为县级以上人民政府的案件，由中级人民法院管辖。因此，此案可以不经过行政复议，直接向中院提起诉讼。
"湛江中院说找政府，政府说找法院，我们该怎么办？"陈光有点迷茫了。
根据湛江中院的裁决，陈光又回到了湛江市政府申请行政复议。然而，村民的行政复议却被驳回，理由是，该案已经提起行政诉讼、法院已依法受理，不能再申请行政复议。
直到2010年11月，广东省高级人民法院明确表示，横垌仔村要先申请行政复议后，才能到法院起诉。此时，距离村民提起诉讼已经一年半。
2010年底，村民第三次向湛江市政府申请行政复议，并在2011年3月收到复议决定：维持廉江市政府发布的《2008年度廉江市河道采砂开采权公开招标实施方案》，理由为"河砂属于国家所有". "我们说的是土地问题，政府说的却是河砂归属。"村民觉得这份行政复议答非所问，于是决定再向湛江中院提出诉讼。
2011年4月，距离首次起诉两年后，向湛江中院再次作出裁定，将案件移交遂溪县人民法院审理。
也就是说，陈光在向湛江中院提起行政诉讼两年后，案件才正式进入诉讼程序。在此期间，村民在持续的等待以及在法院与政府之间来回奔波耗费精力。
告错对象
这场官司历时两年才进入诉讼程序，除了行政诉讼立案难、审理难等客观原因之外，村民不懂法，对法定程序不了解，"告错地方"造成的时间空耗则是重要的原因。
除了"告错地方"，"告错对象"也在一定程度上增加了这场行政诉讼的成本。最初，村民提起行政诉讼时，将廉江市政府和水务局、国土局一同告上法庭。然而，根据《行政诉讼法》，行政诉讼被告应是作出具体行政行为的行政机关。
广州南日律师事务所律师陈俊鑫告诉南方农村报记者，廉江市政府出台《实施方案》本身并没有侵害村民的利益，而水务局作为招标下达招标公告才导致村民利益受损，因此，只有水务局是作出具体行政行为的行政机关，法院只支持村民对水务局的起诉是正确的。
接连败诉
2011年5月，遂溪县人民法院一审审理此案，并作出判决。判决以"原告提供的证据材料无法确认该村土地在招标《公告8》及《公告25》砂场范围内"为由驳回了横垌仔村的诉讼请求，村民败诉。
村民不服一审判决，于2011年7月向湛江中院提起上诉。2012年2月，湛江中院对此案进行了二审。在二审判决中，湛江中院承认横垌仔村提供的所有证据"合法有效，可以作为本案认定事实的依据"，但最终认为横垌仔村所持1953年《土地房产所有证》"年限已久，原地形地貌已经发生变化，没有办法确定该证的位置在招标《公告8》及《公告25》范围之内"，驳回上诉，维持原判。
此后，横垌仔村民向广东高院提出再审申请，高院以"不符合再审立案条件"为由驳回横垌仔的再审申请。
这些年来，横垌仔村民因此案出庭8次，其中广东高院2次，湛江中院4次，遂溪县人民法院2次；加上到北京、广东省湛江、廉江上访75次，已经花费了70多万元，这些费用都是村民自筹的，"现在村民已经没有能力再打官司了"，陈光告诉记者，二审败诉之后，他们希望再找一个律师，但是咨询了广州的一个律师后，对方要价5万元，村民筹措不来资金。
在村民与官方进行官司拉锯战时，九州江上的采砂船没有停歇过，它们不断地从种着树的土地下抽走河砂，一点一点"吃"掉了河堤内横垌仔村小组的土地。至今，已有160亩耕地被毁坏，但村民却无法得到任何偿付。
廉江市法制局副局长分析"民告官"案件中"民"方胜诉率低的原因——有的律师忽悠村民告政府
"民告官"胜算几何？11月13日，南方农村报记者采访了廉江市法制局副局长郑风。他向记者讲述了自己在基层近20年的工作经历与感悟。
政府败诉记录很少
南方农村报：横垌仔村民告官的案子从起诉到拿到法院的回复用了一年的时间，为什么会这样？
郑风：法院的判决肯定是在法定期限内做出来的，即使有些判决超出法定期限，也不等于这个判决是错的。时间长主要是村民不懂法造成的。他们请的律师对行政诉讼法也不是很懂，从一开始就把诉讼主体搞错了，程序也搞错了。行政诉讼法中有具体规定，原告必须是对行政机构做出的具体行政行为在法律上有利害关系的。被告必须是做出具体行政行为的行政机关或者是委托机关。在这个案子中做出具体行政行为的不是廉江市人民政府、廉江市国土资源部，它们在法律上没有利害关系的。
南方农村报：本案是否一定要经过行政复议？不能直接起诉吗？
郑风：有些案件是必须行政复议的。涉及行政诉讼的话以《行政诉讼法》权利最大，涉及行政复议的话以《行政复议法》优先，因为我们国家的法律有特别规定，特别规定优先于普通规定。《行政复议法》有规定，涉及森林、土地等自然资源纠纷的案件要先进行行政复议。
南方农村报：所以这个案子拖了很久主要是因为村民自己没搞清楚去哪里告，该告谁是吗？
郑风：你告错了法院必须要劝阻你，你不听的话，法院就只能走程序。如果变更被告的话就很快，如果不听的话，那他们法院就只能做一个裁定一步一步来，时间就会久。
南方农村报：这么多年您打过的案子中，"民"胜诉的案子多吗？
郑风：说实话，不多，我在法制局近20年了，一般都是政府胜诉，村民赢的很少。在2009年-2011年期间，(我)没有过败诉记录。2011年到现在只有过几宗败诉。
律师不负责成主因南方农村报：您觉得行政诉讼中"民"胜诉率低的原因是什么？
郑风：大部分都是律师的责任。很多律师对行政诉讼法并不了解，认为一定能打赢，就忽悠村民告政府，甚至有的律师为了收取代理费而误导群众。村民不懂法，就是听律师的，过于相信律师该怎么弄，但律师很不负责任，导致很多案子明明打不赢还让村民打官司，误导群众乱告，不该花的钱也花了。很多律师对民事、刑事方面的诉讼很了解，对我们行政诉讼这套规则很不了解。
南方农村报：您举个例子，律师怎么不负责任？
郑风：比如说河冻仔村的那个案子(另外一个行政诉讼案)。当时村民请的是一个广州的律师，他们告政府"强征"，我跟他们说你们起诉错了，政府根本没有征地。我跟那个律师说他这样弄把村民害惨了。他反而说让我回去"看看书"。最后这个案例法院确实以"政府未征地"为由判决河仔村败诉。他连诉讼主体都没搞清楚，怎么会胜诉？
南方农村报：这么多政府胜诉的案子难道都是因为律师不负责任？
郑风：大部分都是，很多律师根本没有弄清楚案子要怎么打就误导群众去乱告。我以前代理过政府和我的亲戚打官司，我亲戚输了，我赢了。政府就是依法依规，他花了代理费、诉讼费。但是他如果听我的话就不会打这个官司，打不赢的，没有必要花这个钱。要是我去打这个官司就不一样了。起码来说，不说赢不赢的问题，起码来说我不会误导人家。比如一般行政诉讼如果政府作为被告，我打不赢的话基本上不会开庭，作为被告我就让他们协商。如果摆明了政府没有道理你打什么？所以很多官司很多案子败诉是因为村民就不该起诉的，很多起诉是没有任何理由的。律师想从中获取利益，就去诉讼。
南方农村报：您说主要是律师的原因，那么如果村民让您去打他们的官司的话，那些败诉的案子中有没有可能赢的？
郑风：有。比如说河仔村那个案子，律师不要一竿子打不清，要真正去找村民手中有房产证的，确权的，能够证明侵犯产权证的去打官司，没有证的村民就没有必要打官司了。
南方农村报：除了律师的问题您觉得"民告官"中"民"胜诉率低还有什么原因？
郑风：很多案子败诉是因为群众不该起诉，很多起诉是没有任何理由的。主要原因是我们行政诉讼法规定的行政诉讼费用过低。基本上不收费。国家的意思是扩展公民的权利，实际上造成有些人滥用诉权反而害了村民。任何一件事情发生我都认为有利有弊，是方便了群众，但是我认为是方便了群众的同时也出现了滥用诉权的情况。
南方农村报：您觉得行政诉讼对政府的影响是什么？
郑风：现在民众维权意识越来越强。行政诉讼也是对我们政府部门的一种督促，监督政府部门依法依规办事。
