2015户籍改革：目的在于安定人心

　　此次户籍改革，目的不在于刺激经济，而在于安定人心，是社会政策、政治谋略，而非经济考虑

　　中国人民公安大学治安学院

　　治安学院是中国人民公安大学最早成立招收本科生，极具公安特色和发展潜力的公安业务学院。治安学院已经成为全国治安学的学术研究中心，引领全国治安学的学术研究方向。治安学专业已经成功组织了七次全国治安学学术研讨会与全国治安学院院长、系主任论坛，出版了6卷《治安学论丛》集。并多次主办、承办、协助组织国际性警务学术会议，在国内外产生了广泛的影响。

　　口述/中国人民公安大学治安学院 王太元    采访整理/本刊记者 席志刚

　　2014年，“全面深化改革”开局之年可谓圆满：60个大项的改革中，开始实施和正在试点的就超过了40项。其中，户籍改革以黑龙江、河南两省先后公布的方案作为户改元年大幕开启的标志，备受关注。在被冠之以改革“关键之年”的2015年，户籍改革更值得期待。

　　此次改革并非以往改革的简单延续

　　此次户籍改革，既是对前三十年经验的总结，更是对近年来各地的相关改革、尤其是城乡一体化改革的诸多偏差的全面矫正。

　　城乡一体化发展，是全面建成和谐社会小康社会的正确途径。近十多年来，媒体报道中不断出现户籍改革的各种模式，无论早些时候的“郑州模式”，还是后来的“成都模式”“浙江模式”“重庆模式”“郑州模式”“山西模式”，其改革都围绕着购房、投资、经营、纳税、集约土地、引进人才等等路径进行，大多是各个地方在前一二十年户口迁移政策改革的基础上往前迈的一小步，可借鉴的经验不多，防范的问题却不少。

　　正因为如此，从2007年到2012年各地进行的一系列改革探索，要么因为利益掣肘而暂缓推行，要么遭遇公众冷遇而逐渐偃旗息鼓，有的还因为酿成诸多问题而不得不紧急叫停。

　　针对农民进入城市，一些城市提供了一种交换计划，即农民放弃自己的土地，以换取城市户口，除了户籍性质发生了变化外，诸如医疗、就业、社保等各类福利却无法享受。例如，2010年3月，重庆提出“到2020年实现转户1000万”的雄心勃勃的计划，在行政强推的境况下最终也只将事实上早已进城的百多万人转移进城而草草收场。在这场被称为户籍改革大跃进的运动中，无论宅基地换住房、承包地换社保等等措施都有严重走偏之嫌。

　　于是，2012年2月，国务院出台《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，其实是对2007年到2012年各地城乡一体化改革出现的一些重大失误所做的及时制止和纠正。现在来看，尽管制止得稍晚了些，但这制止和矫正却是绝对必要的。

　　多年的试验探索表明，户籍改革是一项极为复杂的系统工程，侵害农民宅基地、土地承包经营权、集体土地收益权只会使问题更加复杂化。决策者意识到，只要卸载不该捆绑在户口上的诸多利益，只要改革医疗、教育、就业、住房、社会保障等制度，大多数城乡公众其实无须户口就能依法实现自身的相关权益。其实，并不一定需要户籍改革，更不需要搞其他领域“生病”、户籍领域“吃药”的“户籍改革”。

　　推动发展是改革之本，实现公平是改革之要。正因为如此，中共十八大将“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城市常住人口基本公共服务全覆盖”写入政治报告；十八届三中全会作出的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，更是对如何加快改革户籍制度作了进一步部署，紧随其后的中央城镇化工作会议，明确提出要推进以人为核心的城镇化作为进一步推进户籍制度改革的基本要求。

　　2014年7月30日，国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》  (以下简称《意见》)出台，标志着进一步推进户籍制度改革开始进入全面实施阶段。

　　李克强总理提出的“三个一亿人”，实际上是对户籍改革中存量与增量优先次序的关系作出解释。第一个“一亿人”是针对部分城市居民，特指城市弱势群体，比如生活在棚户区的生活条件比较差、生活水准比较低的居民，这一群体改善生活条件、提升其生活水准，是新型城镇化长期积欠因而亟须偿还的历史旧债；第二个“一亿人”是已转移进城但以“农民工”方式生存发展的农业人口，这一群体的“市民化”，当然有个户口转不转的问题，但更重要的是，必须尽快解决长期全面妨碍他们体面生存、公平发展的诸多困难和问题；第三个“一亿人”，是预计会继续源源不断从农村流入城市的农业劳动力，合理引导他们进入中西部地区的中小城镇，既是进一步解放农业生产力、消减农村人口压力的需要，也是中西部地区实现工业化、城镇化、信息化和农业现代化的必然。

　　“三个一亿人”，是比建立新型户籍管理制度要大得多的经济社会发展目标，它既是人口红利，也是改革红利。因此，户籍改革当然重要，但它只是深化改革战略中的城乡一体化发展的一部分，因此，户籍改革必须确保“三个一亿人”目标的实现。

　　与此前不同，此番户籍改革带有新一届领导人的务实风格，不仅改革路线图清晰，时间表明确，而且有任务要求。与此同时，相关领域改革统筹配套、协同推进，涉及的面之广、人员之多、力度之大前所未有。

　　改革推进没有公众想象的那么快

　　从我在本领域30年教学科研的经历和经验来判断，新一轮户籍制度改革推进没有公众想象中的那么快。一方面，改革决策者不希望改革因急就章而走样；另一方面，在防止“拉美现象”方面，中国地方党政领导和主管部门负责人的防范意识与能力，天然地高于多数学者，也大大高于中央政府，基本不会有什么地方走得比中央文件要求的还快，而只会对中央要求的“三个一亿人”打些折扣。

　　已经出台的一些地方的户籍制度改革方案，不少是国务院方案的翻版，有的甚至连具体行文都比较相似，从这一点就可以看出，此次户籍改革中地方政府执行时必然会有踌躇。这中间，当然有自掏腰包因而未必那么心甘情愿的问题，但更多的是具体实施者天然具有且必不可少的谨慎。毕竟，新一轮户籍改革肯定不是用户口换土地出卖因而能很快出政绩的好事，因此，地方政府贪功冒进的概率几乎不存在。因为，按现行财政体制，要实现“三个一亿人”战略目标，拿真金白银的主要是地方政府，哪个地方政府会痛快出手？

　　正因为如此，与前几年的担心相反，我现在担心的是：“三个一亿人”的目标容易在统计数据上实现，却很难成为真正的现实。

　　把“一亿已转移进城人口市民化，一亿城镇人口居住环境优化，一亿人口在中西部地区实现城镇化”这“三个一亿人”捆绑销售，是这一届中央政府高明之处。之前的户籍制度改革，就户籍说户籍、就人口说人口、就进城说进城，什么时候说过钱、地、公共服务均等化、市民化？

　　从前的城镇化，农村的劳动力带着土地资源、购买力等等进城，而城镇的住房、教育文化、公共卫生、社会保障等等并不惠及进城的人，只要用各种奇招怪招强迫农民进城上楼，把农地变成开发建设用地，就能赚到大把钞票，既然如此，地方政府谁不趋之若鹜？

　　现在不同了，卖地挣钱的前提是得解决相应数量人口的体面生存、公平发展等诸多问题，至少要解决居住环境、公共服务均等化等紧迫的难题。如此一来，任何有头脑、对自己政治生命负责的地方领导人，就得反复考虑、仔细掂量了，因而很可能宁愿不挣卖地、强行城市化等有数的钱，也不去惹修房、城建尤其是公共服务均等化等可能用钱无定数的麻烦了。

　　毕竟是花钱的事，账该怎么算？

　　某研究机构测算出农民转市民的成本，其结论是一个农民要实现市民化，需要8万元甚至更多的投入，进而推导出到2020年前让一亿农业转移人口市民化，需要80000亿的资金投入。地方领导和管理者被这笔庞大的资金吓倒了，第一反应是“钱从哪里来”？

　　如果真是这样，现有的财税体制使得地方政府、尤其是中西部地区的地方政府，确实很难拿出这笔钱。

　　一方面，此次户籍改革应该算的，首先是社会账、政治账，而不是经济账、财政账：实现“三个一亿人”目标，全面解决长期积淀下来的涉及四分之一国民合法生存、公平发展本不该存在的诸多难题，是全面建成和谐社会、小康社会的前提、基础与保障，而不只是为了这些城镇增加人力、扩大内需等等经济目标。

　　另一方面，算经济账既是必要的，也是可能的，但只算静态的账就有些书生气了。户籍改革的经济学变量既多又大，投入、产出、时间区间、人口基数等等均存在巨大的变化。

　　有趣的是，同一研究机构10年前研究中国城市化与经济发展的关系时，得出“人口城市化率增加1%，国民总产值相应增长3%”的结论，于是“城市化是未来中国第一位的支柱产业”的结论横空出世，“只要城市化率年均增长百分之一，GDP‘保七争八’轻而易举，中国经济发展自然就长期可持续”的乐观情绪，直接催生了后来的“城市化大跃进”。

　　我们当年的质疑与反驳，声音很单薄但依据很充分：政府当然可以把汽车、住房甚至城市化作为支柱产业，但勉强脱贫正在争取温饱的城乡居民，有余钱剩米来购买这些产品、支持这些产业吗？答案是否定的，因为居民无钱购买。例如，四十多年的低工资收入格局使一家三代“挤挤一堂”的现象比比皆是，这时候的住房建设，怎么能成为产业甚至支柱产业呢？

　　十多年里，同一机构的同样研究，却得出“城市化大大利好”和“市民化包袱沉重”这似乎完全相反的两种结论。兼采同一机构这两个研究成果，中国就只能“加速城市化，但放慢市民化”，果真如此，不是更加赤裸裸地掠夺农村、剥削农民吗？从前的“效益优先，兼顾公平”发展模式，造成了两三亿农民离乡背井进入城镇，数亿人口在巨大生存压力和诸多制度歧视的夹缝中，可怜巴巴地求生存，饱受歧视地谋发展，日盼夜想地追幸福，这是普遍的社会现实。研究城镇化、户籍改革的人必然要触及、无法回避，但一些人却视而不见。

　　在“城镇化大大利好而市民化包袱沉重”理论的支撑下，前十几年里，以户籍改革名义鼓动起来的造城运动、以住房制度改革名义鼓动起来的造房运动，席卷全国。仅仅10年，土地、住房价格交替上涨、轮番翻番，各级政府钵满盆满，工薪阶层望房兴叹，漂流一族“逃离北上广”，房地产、城市化不仅没有成为支柱产业，反而成为可能随时引发经济风暴、社会骚动的定时炸弹。要不是中央政府重新祭出“凭户口”购房这一行政调控利器，时至今日，政府雷厉风行的房价调控，恐怕仍然是“空调”。

　　贪大求快的造城运动几乎掏空了城镇居民一生积蓄，而十多年基本不增收的中国农民，本来积蓄就不多还被“家电下乡”之类经济刺激举措悉数掏走，政府即使想通过让人进城的方式加速户籍改革，但，房价高企，农民还有钱买吗？

　　中央政府看到了问题严重而且长期积累因而极易爆发，因此推行以工补农、以城带乡的新型城镇化发展模式，进一步发起了推动新型城镇化健康发展的户籍制度改革新潮，因此，此次户籍改革的，目的不在于刺激经济而在于安定人心，是社会政策、政治谋略而非经济考虑；即便是延续人口红利，那也只是户籍改革落在实处、带给人民实惠之后的市场回报。

　　改革的要害是处理好政府与公众的关系

　　由于附着在户口上的利益太多，户籍改革每进一步都困难重重。

　　公众盯着不同地区、不同城市的不同公共福利、社会资源去流动、迁徙，政府依据同样的这些东西来规划、计划、调控、管理，两者都是自然的，都没有错，更没有哪一方输理甚至不道德。一说到贫富不均、社会不公，就归咎为“地方保护”“部门特权”“既得利益”等等，无助于问题的妥善解决，反而扩展社会矛盾甚至冲突。

　　问题要解决，就需要政府与公众目标趋同，中央政府与地方政府要制度协调，财税收入部门与支出部门要收支平衡。我认为，目前最迫切、最关键的是一条主线的三层次变革：全面确定基本公共服务与非基本公共服务的明细界限；逐一明确确立政府与公众在各类基本公共服务中的权利义务协调制约机制，最好是形成管理方与受益方都不能单方支用的个人账户；尽快建立区域间、城市间同类公共服务的财政转移支付制度，让大家心里甚至手上都有一本明白账，各地、各城的管理者与公众就都有了自主决策、依法抉择的基础。

　　尽快实现全体市民(进一步是全体国民)的基本公共服务均等化，按户籍属性、住所地价格来分配社会资源、享有社会权益才是公平的体现。

　　居住证制度是实现基本公共服务均等化的基本路径。正在推进的“基本公共服务均等化”，不是给户口的同时给户籍人口已享有的所有权益，而是伴随人口进城的节奏，通过居住证制度为解决各环节遇到的困难而逐步配套，谓之分期赋权。

　　任何人进某个城市，制度要保障你自由进入、滞留、离开的权利，同时赋予支撑你待下去的灾害救助、疫病防治等“求生存”的“兜底”权利；半年一年还想继续待下去，制度应当赋予竞争就业、公平报酬、国民教育等“谋发展”的权力；住满三年以上，需要且能够长期安家了，妇幼保健、低保、养老以及其他“享幸福”的权益渐次配套，以此类推，非户籍人口就逐步转变为本地市民。

　　居住证制度是依法从外地人转变为本市人、从农民转变为市民的阶梯制度，亦可视为过渡。国务院的意见提到“居住证持有人享有与当地户籍人口同等的劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生服务、计划生育服务、公共文化服务、证照办理服务等权利”，则意味着公平原则已成为户籍改革的核心。

　　2014年7月30日，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》后，“在执行时要防止走偏，要防止地方基层借户籍改革之名剥夺农民土地”的担忧就不绝于耳。

　　按照“无利不起早”思维定势，这种情况肯定会出现。说出这种担忧，也就是提醒政府依法行政，修正和约束自己，严防在此过程中出现违背农民意愿的强制行为。

　　其实，这种情况中央已经考虑到，相关改革已先行一步。2010年，国家完成主体功能区发展规划，通过卫星遥测和地面数据将全国国土分为四类，禁止开发、限制开发、调整开发和重点开发。在这之后，国家实行史上最严厉的国土保护政策，并运用卫星遥测技术实施全面监控，土地的任意开发在管理技术上已经不容易了。

　　此外，已经开展的农村宅基地确权登记，使宅基地成为农民的私有财产，而非村社集体财产，这是防止借户籍改革之名剥夺农民权益的另一种保障。

　　但仍有一层担心：在新一轮户籍改革、新型城镇化的进程中，会出现改革开放初期邓小平同志所批评的“肠梗阻”现象。处于中央政府和基层群众中间的省地县三级相当一些领导干部，对上未必有中央领导人那么远大的政治抱负和社会责任，对下又没有基层群众那么迫切需要改变的诸多困境，容易把“为官一任、造福一方”变成“为官一任，安全转岗”，很可能既不为群众利益得罪上级，也不为上级任务得罪群众，而是用最保险的“随大流”来应付任何改革。

　　户籍改革要建立的是“国家依法规范、区域市场调节、个人自主抉择”的迁徙自由格局，而不是“哪儿公共福利好我就住哪儿”的迁徙自流局面。因此，科学发展的城镇化，需要国家以政策牵引、法律规范、行政协调下的迁徙自由，既不是个人简单追逐社会资源和公共福利而四处流徙，也不应当是地方政府“做大做强城镇”而征地扩张，更不能用“征地给住房、转户口给社保”等方式变相驱赶农民进城。

　　事实上，城市越大，郊区尤其是近郊区农民大多已经不屑于、不愿意转为非农业户口，地方政府恐怕很难再走以前的老路。迁徙流动从本质上说是公民个人选择权，不属于政府公共管理权限范围，依法治国的中国，不好再用行政手段直接转人家的户口。

　　此次户籍改革中不乏协调政府与公众关系的表述。政府多控制自己、少管卡压公众，政府该做、能做的是城市布局、投资走向、产业转型、环境整治等等，而不是动辄设置门槛对公众到哪里去、住在哪里、谁能随迁等民事活动实施管控。

　　事实上，特大城市的户籍人口，绝大部分是根据政府文件精神、进城条件严格审批的。如果说这些城市人口多，只能是非户籍常住人口多。但问题是，非户籍人口绝大多数都是在本市合法打工而生存至今的，只要本市还需要这些劳务，就谁也赶不走、挤不出他们。

　　一方面，正因为有数以亿计的非户籍人口跟工人同样劳动却拿农民的工资、为本地贡献却不享受本地公共服务，才造就了加速城市化、飞速现代化等等令全世界瞠目结舌的“中国奇迹”，因此，稍有头脑的城市管理者，谁会真的去严格控制本城市的非户籍人口规模呢？

　　另一方面，前三十年里，包括北京在内的所有城市的人口规模控制，从来就没有控制住过。既然如此，干吗还要千方百计、挖空心思控制，谁又能真正控制得住？

　　这次改革的要害是处理好政府与公众的关系，关键是分清中央与地方、地方各部门之间的职责权利关系，基本思路还是30年改革中人们常说的那句话，“谁有病，谁吃药，谁的孩子哭，谁抱走”，既不能推诿责任，也不要越俎代庖。

　　此次户籍改革的特征是整体综合的系统性，各部门如果继续站在自身立场各说各话、各做各事，改革就会口惠而实不至，就会走过场；如果再按照一些人的想法，加速城市化而拖延公共服务均等化，中央政府的“三个一亿人”目标就很可能打水漂，改革就会彻底失败。

　　(口述者系中国人民公安大学治安学院教授)

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