中国新闻周刊：法律解释制度亟待完善

　　立法不可能完美无缺，因此在按照法定程序进行修改之前，需要进行解释，这样，可以让执行者和民众明白其含义，从而可以顺畅地得到实施

　　被媒体称作“批评养路费违法第一人”的周泽，曾建议全国人大常委会审查有关养路费征收的法规、规章与《公路法》相违背问题，并问责养路费违法征收。11月23日，全国人大常委会法制工作委员会、国务院法制办公室负责人通过答记者问的形式，向社会公开表态

：在燃油税开征之前，征收养路费合法。

　　对此，身为中国青年政治学院副教授，同时也是一名执业律师的周泽，除了对上述解释的实体问题提出质疑之外，也对上述解释的程序问题提出两点疑义：第一，全国人大法工委、国务院法制办负责人的答记者问是一种公共关系行为，相应负责人的答记者问，仅仅是在回应公众舆论，而不是针对我提交审查养路费征收法规、规章违法建议书这样一种公民权利的具体答复；第二，根据《立法法》，法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会，国务院法制办无权解释法律，因而两部门负责人联合答记者问是不合法律规定的。

　　周泽如此“较真儿”，把现行法律制度中的一项重大缺陷呈现到人们面前，即如本案所昭示的，这二十多年来，立法机关已经颁布了成百上千法律，但是，却始终没有形成一套完整而有效运转的法律解释制度。

　　由于种种原因，立法永远都不可能完美无缺。由于人性固有的弱点，法律本身必然会存在种种疏漏，甚至可能自相矛盾；由于考虑不周，一部法律也可能与另一部法律、与其上位法、甚至与宪法产生冲突；即使立法努力使法律措辞精确，但现实生活中不同的人对同一个字眼同样可能产生歧义；法律在适用的时候，其调节的对象可能已经发生变化。凡此种种都给执行法律的某些行政机关、给利用法律解决纠纷的法官、以及给普通民众带来种种不便与困扰。

　　因此，法律并不是制定完毕就万事大吉了，相反，在其按照法定程序进行修改之前，是需要进行解释的，通过这种解释，法律可以解决其内部矛盾及与其他法律的冲突，可以让执行者和民众明白其含义，从而可以顺畅地得到实施。可以说，法律解释乃是法治社会中的一项日常性工作，它是法律的“修理工”。

　　各国也都建立了、或者自发地形成了自己的法律制度，比如，在英美法系国家，法官就是法律天然的解释者，在司法活动中完成对法律的解释。在大陆法系，通常则同时存在三类解释：立法解释、司法解释和行政解释，分别由立法机构、司法机构和行政机构对法律进行解释。

　　中国大体采用的是大陆法系制度，依据全国人大常委会1981年通过的《关于加强法律解释工作的决议》及《立法法》，初步地形成了一个由立法解释、司法解释和行政解释构成的法律解释架构。尤其是《立法法》对法律解释有专节规定，并明确，法律解释的效力等同法律，法律解释的重要性由此可见。

　　但在现实中，全国人大常委会很少行使法律解释权，法律解释工作更多是由最高法院和国务院及各个行政机关解释。最高法院经常发布司法解释，但是，这种司法解释具有强烈的实用性，目的主要仅在于便利法院审理案件。另一个常见的解释者则是各个行政机关，很多法律都明确地将其解释权授予国务院，还有很多法规、规章则将解释权干脆授予负责执行的行政机关。这就很容易出现一种情况：行政机关作为实施法律规章的主体，可以自行对法律进行解释，并将该解释强加于其管制的对象——民众或企业，而按道理，这两者在发生冲突的时候，应当居于平等地位。否则，行政机关很容易通过法律解释，扩大自己的管制权力，让自己不受法律的约束。

　　从这个角度看，比较可取的法律解释架构是，全国人大常委会负责解释宪法，其余一切法律、尤其是各种行政法规的解释权授予最高法院，行政机关则不享有解释法律的权力。之所以由最高法院进行法律解释，因为，司法过程最容易暴露法律、法规中存在的问题，而司法活动也迫切需要尽快解决这些问题。另外，更重要的是，由最高法院进行解释又可以排除行政机关自己照顾自己、擅自扩大自己权力的倾向。而法律之治的要旨正在于，以法律约束权力。当然，行政机关有权提请全国人大常委会解释宪法，提请最高法院解释法律、法规。

　　如果这样进行改革，则法律解释的程序问题也会立刻得到基本解决。最高法院长期进行司法解释，已经形成了一套发现问题、进行讨论及形成解释、公开发布的完备程序，相反，立法机关几乎没有进行过法律解释，行政机关则习惯于内部操作，缺乏程序概念，其解释不为公众知晓，很难让法律、法规解释发挥正常效力。因而，让司法解释充当基本的法律解释渠道，乃是一种基于现实的可行选择。 ★