中国新闻周刊：让百姓享受土地增值收益

　　解决房地产市场非理性繁荣的治本之策，乃是切断地方政府从房地产业中获取巨大利益的渠道，从这个角度考虑，目前国土资源部、财政部、建设部正在洽商对地方政府所获得的土地出让金进行重新分配的政策，比较接近问题实质

　　对过热的房地产市场，中央政府时隔一年之后，再度出手。5月29日，媒体公布了国务院办公厅转发的建设部等九部门《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》，提出八

大措施调控房地产市场：近期经济适用房建设目标9月底前公布；90平方米以下住房须占项目总面积七成以上；空置3年以上商品房不得作为贷款抵押物；国家明确个人住房贷款首付比例：不低于三成；居住用地供应量七成用于中低价位中小套型；土地闲置2年将被收回使用权；购房不足5年转让须交营业税；各地城市年内建立廉租住房制度。

　　分析这八大措施，即可看出，此轮调控仍然以行政干预手段为主，旨在通过对地方政府提出刚性要求、对

　　这些政策应该能对市场产生强烈的震慑作用。但是，几乎所有的政策都是行政性的，能否对市场产生实际效果，还有赖于地方政府的具体执行。应当说，这次调控政策对地方政府提出的要求，比去年更为具体。但是，过去一年各地执行房地产调控政策的经验，让人们对此次政策能否在地方得到有效执行，心有存疑。

　　问题的关键在于，目前各地经济、尤其是中心城市的经济，严重依赖房地产业，地方政府在房地产业上有太多既得利益。这种利益一方面表现为房地产业带动的整个地方GDP的快速增长，官员的政绩严重依赖于房地产业的繁荣。另一方面，城市的财政严重依赖房地产业。

　　根据1994年确定的新税制，地方工业增值税的75%上交中央政府，仅25%留给地方。地方政府于是寻找不被中央政府分享的收入新源泉。地方政府所拥有的惟一资产就是土地，中央政府也把土地出让金全部划归地方政府，且属于预算外收入。所以，90年代中期以后，所有地方政府都在“经营城市”，实际上就是倒卖土地。政府为了从土地中获利，一方面压低给农民的补偿标准；另一方面，想尽办法提高国有土地建设使用权出让价格。

　　借助这些办法，土地出让金已成为地方政府的“第二财政”。根据国务院发展研究中心不久前的一份调研报告，在一些地方，土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。根据国土资源部公报，早在2004年，全国土地出让价款就已高达5894.14亿元。但有专家表示，这个数据是低估了的。该专家估计，仅今年第一季度全国土地出让金可能就高达3000亿，到年底可能突破万亿。当然，房地产业的繁荣也给地方政府带来了巨额直接与间接税收，据估计，这部分税收占到地方预算内收入的40%。

　　财政是行政的基础。因此，早在四五年前，政府就在调控房地产市场，去年更是连发数道“金牌”，但房地产市场过热局面依旧。可以说，地方政府有足够大的动机化解中央政府的调控措施，甚至扭曲中央政府的措施，利用这些政策，人为收缩土地供应、制造供给紧张气氛，推动房价上涨，以获得产值、税收和地价三重收益。

　　因此，解决房地产市场非理性繁荣的治本之策，乃是切断地方政府从房地产业中获取巨大利益的渠道，使之没有动机去托市、造市，哄抬价格。从这个角度考虑，目前国土资源部、

　　三部委各有不同诉求。财政部提出，先把土地出让金收支纳入财政预算范畴，然后中央财政分享一部分。国土资源部则希望为土地出让金建立专门的管理制度，并加大在新农村建设、征地拆迁补偿、耕地占补平衡等方面的投入力度，总体上要占到20%以上。建设部则希望能把更多的土地出让金用于廉租房建设。

　　这些设想的基本思路是正确的。第一，确实应当大幅度增加农民的征地补偿和其他补偿，让农民分享城市化的好处。应当废除目前通行的按照固定的农业产值标准补偿农民的做法，按照土地增值收益确定给农民的征地补偿。

　　第二，强化土地出让金的福利保障性质。目前政府坚持的土地与房屋供给模式造成了高地价、高房价，那么，政府自然应当为普通民众提供住房福利。建设部准备要求地方政府拿出15%的比例用于建设廉租房，这是合理的。

　　第三，上述两项改革的宗旨是让人民享受土地增值的收益。财政部已经提出，将土地出让金纳入地方财政预算。这些巨额收入理应接受地方人大的全程监督，以防止行政部门滥用征地与支出权力。

　　总之，房地产调控，根本措施是改革土地制度，控制地方政府对土地收益的占有，让民众参与这些收益的分配决策，分享其收益。只有这样，地方政府或许才会放松操纵房地产市场之手，中央的调控政令也才有执行的经济与政治基础。 ★

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