梅新育：中国税改应向何处去

　　“从几年前沿用至今的“简税制、宽税基、低税率、严征管”十二字方针已经确定了新一轮税制改革的总体方向。推进税制改革，应当充分利用有利时机所提供的短期效益，但不能把短期目标作为推进税制改革的根本理由。”

　　在6月3日召开的中国税收高层论坛上，财税高官们的发言再次把新一轮财税制度改革推向聚光灯下。

　　“简税制、宽税基、低税率、严征管”是新一轮税制改革的总体方向

　　在财税制度改革中，与居民、企业切身利益关系最紧密的当数税制改革。从几年前沿用至今的“简税制、宽税基、低税率、严征管”十二字方针已经确定了新一轮税制改革的总体方向；在具体内容上，政府有关部门和学术界不约而同地把增值税转型和企业所得税改革称作新一轮税制改革的攻坚战和重头戏。至于简化税制，那将是一个长期的任务。

　　内外资企业所得税“两税合一”的重要性已为公众所熟知，

　　至于增值税，其税基有GNP型（我国通常称之为“生产型”）、收入型和消费型之分，其中最符合经济效率标准的增值税税基是消费型税基，其优点在于能够避免对资本商品的重复课税，鼓励企业增加投资。但这一税基在上述三种税基中最为狭窄，在同等税率下政府当期收入最少。

　　最宽广的增值税税基是GNP型税基，这一税基存在以下几个方面的问题：对资本货物的重复课税，企业在购买资本货物时交纳过一次增值税，摊提的折旧又要作为收入交纳一次增值税，因而最不利于鼓励企业增加投资；导致资本密集的基础产业和高新技术产业税负重于其他产业，不利于这些产业及其相关产业的发展，但正是这些产业对

　　税制改革不能让短期目标干扰长期目标

　　税制改革要想成功，需要保证以下几点。首先是确立正确的指导思想和目标。老子曰：治大国若烹小鲜，也就是说国家政策法规必须具有稳定性，好比烧鱼不能翻来覆去没完没了一样，那样多半会把好端端一条鱼烧成一锅糊渣。推进税制改革，应当充分利用有利时机所提供的短期效益，但不能把短期目标作为推进税制改革的根本理由。

　　有说法认为，推进两税合一的原因，是目前我国经常项目和资本项目双顺差规模过大，对宏观经济稳定性构成了威胁，所以需要通过两税合一遏制外资流入。这应该属于误解。两税合一的真正目的，应该是建立一个公平、稳定的市场秩序，通过完善的所得税制促进国民经济良性循环，促进区域之间协调发展，提高所得税在税收总额中的比重，改变流转税占税收总额70%以上的现状。

　　在增值税转型方面，我们也不希望短期目标干扰长期目标。我国设计1994年税制改革时，面临的主要问题是经济过热，为了抑制各级政府和企业过于旺盛的投资冲动，同时为了保证一定的财政收入，尽快扭转当时财政虚弱的局面，决策层选择了实行GNP型税基。

　　2000年以来，我国经济面临的主要问题，一度不是经济过热而是通货紧缩威胁，激励企业投资意愿、扩大内需是当时我国经济政策的当务之急，GNP型税基歧视投资的缺陷便相应突出起来。增值税转型在那时候提上议事日程，未必没有促进投资的用意。目前，我国经济出现了投资增长过快现象，而增值税转型恰恰有促进投资的效果，希望一方面有其他配套的措施遏制投资过热，另一方面，不要为了遏制投资过热这样一个短期目标而干扰增值税转型的长期目标。

　　与此同时，尽管降低税负几乎已经成为普遍的共识，但中国财税体制的最大问题也许不是税率问题，而是税制过分繁冗而导致的损害执行效率问题，尤其是政府部门收入来源太乱，不透明、不规范的税外收费项目过多，不仅加重了国民负担，同时容易孳生腐败。政府需要铁腕裁撤不透明、不规范的税外收费项目，但不宜盲目追求降低名义税率。毕竟，目前我国进行社会福利再分配的需求正在迅速增长，相应需要政府在此方面有所作为，过度减少政府财政收入的风险是我们无法承受的。虽然某些环节的税率确实需要降低，但财税制度改革不应以降低财政收入占GDP比重为目标，适度削减税负不应与强化税收征管混淆。

　　税制改革需要合理平衡各方面利益关系

　　其次是需要完善改革的细节。严格说来，消费型税基也存在重复课税问题，因为企业的利息支出也被纳入课征基础，而这笔利息支出作为银行的收入，银行业必须为之交纳一次税收。那么，在新一轮税制改革中，这个问题如何解决，我们当然希望看到最终实施一个合理的方案。

　　第三，税制改革需要合理平衡各方面利益关系。如有关部门官员所言，所得税改革的内容之一是实施法人所得税。但1994年税制改革以来，企业，特别是内资企业所得税一直按照独立核算企业界定纳税人，如果实施法人所得税，不具有法人资格的企业包括母公司下属的子公司等均不具有纳税资格，有可能导致所得税税源进一步向设立了更多企业总部的大城市转移，中小城市和县域可能蒙受财政收入损失。须知近年我国财政领域最突出问题之一，就是财权和事权不统一，中央和省级财政财力相对充裕，基层财力则颇为匮乏，以至于不少地方基层政权有破产之虞。这一潜在问题需要事先就充分考虑，并制定合理的解决方案。

　　□梅新育（