郭松民：政府内部分割权力未若开放监督

　　时至今日，在我国政府现行的管理体制中，从较早的海关、税务、工商，再到质监、国土等一些重要的行政执法部门，都已经从地方政府序列退出，改为中央或省以下垂直管理。而日前有报道说，审计、环保等部门也在酝酿“垂直”，总的来说，政府垂直管理有不断加强的趋势。(《瞭望》周刊11月14日)

　　“垂直”之后，可以通过保持人事、财务的独立，使各地的行政执法部门摆脱地方

政府的不当干预，以破除地方保护，维护中央政令畅通。

　　但实际情况会不会就真的让人称心如意呢？我们先来设想一下行政执法部门“垂直”后，在地方所面临的权力生态：首先当地政府、人大、党委、纪委等已经对它无可奈何了，而有权管理它的上级又天高皇帝远，至于它的执法对象，更谈不上对它进行监督或制约了。

　　在这种情况下，“垂直”后的行政执法部门和当地政府的关系无非是三种：一是不管当地政府态度如何，一切依法办事；二是和当地政府龃龉不断，相互掣肘；三是出于种种利害关系的考虑，和地方政府官员沆瀣一气，搞瞒上不瞒下，基本恢复到“垂直”之前的状态。虽然第一种状态无疑将成为主流，但后两种状态出现的可能性也不能低估，而这就将完全消解中央调整管理体制的积极意义。

　　不过，更让人担忧的还是它们和执法对象之间的关系：这些今后只需对上级负责的行政执法机关，会不会更加肆无忌惮地向自己的执法对象进行“乱收费、乱罚款、乱摊派”呢？会不会利用自己的权力和一些违法的大资本结成“分利集团”，向他们提供保护伞呢？这两种可能性恐怕也不能排除，因为“一切有权力的人都容易滥用权力”，这是万古不易的一条经验。

　　显然，要达到维护中央政令畅通、为经济社会的发展创造一个良好的法治环境的目的，仅仅靠“垂直”这一条措施是不够的，甚至还有可能衍生出新的问题，有关方面应该考虑得更全面一点。而在笔者看来，要真正达到预期的目的，至少还需要这样两个条件———

　　第一，要确保媒体的“在场”。实践证明，一个滥权违法事件，如果能够成功地被有关官员封闭在事件的发生地，那就很难得到公正的解决，但如果一旦转化成了一个公共事件乃至全国性事件，那么它被公正解决的几率就大大增加了———而媒体的报道往往是实现这一“转化”的关键一环。

　　第二，要努力创造条件，加速“公民社会”的发育，包括各种形式的行业公会、市民组织、公益基金等。和逐利的私营企业及容易滥权的政府不同，“公民社会”的直接目标往往是自身的合法权益，以及对文化和生态的保护等。一个成熟的“公民社会”可以和行政执法部门之间形成一种健康的平衡，即既可以对这些部门正确履行自己的职责提供有力的支持，又可以有效制止其滥用权力的行为。

　　这次对行政执法部门管理体制的调整，又引发了中央和地方的关系即“条块关系”的争论。笔者认为，改革开放以来“条块关系”几经变化，之所以始终无法走出“放乱收死”的怪圈，原因就在于没有把“舆论监督”和“公民社会”这两个因素纳入视野，而只是在政府内部如何分割权力上兜圈子。在笔者看来，如果这两个问题解决了，那么政府目前面临的困境将迎刃而解，甚至连“条块”如何划分本身，也都不那么重要了。

　　郭松民