李黎：司机统一着装与政府职能错位

　　10月5日，也就是在第一百届广交会正式开幕前十天，拥有90家出租车公司，1.6万辆营运出租车，3.3万从业司机的广州市开始严格执行“的士”司机规范着装的管理规定，未能按照规定着装的司机将被暂停营运、限期整改，还将停产参加培训。

　　据了解，今年6月，广州市出租行业协会与市客管处联合下发了《广州市出租汽车驾驶员仪容仪表规范》，并于7月17日确定两家服装厂为出租车司机统一制服的供货商。统一的

新制服分为夏装和冬装，夏装是浅蓝色衬衫和深蓝色西裤配领带，一套的价格为100元(长袖衬衫105元)，冬装的价格是130元/套。费用由企业和司机协商解决，由企业和司机各付一半，或者是企业全额支付。《广州市出租汽车驾驶员仪容仪表规范》还规定出租车司机换装之后，凡遇到广交会、黄金周等大型活动或节假日，司机还必须打领带。

　　三问“的士”司机统一着装

　　《广州市出租汽车驾驶员仪容仪表规范》尽管由出租车行业协会与市运管部门联合下发，但依然改变不了行政主导的痕迹，这是一个缺乏起码的可行性分析的政府决策，自然禁不起公众的追问。

　　首先，“的士”司机统一着装是否具有经济上的合理性？2006年5月19日，国家建设部、交通部、发改委等八部委联合下发《关于进一步加强出租汽车行业管理切实减轻出租汽车司机负担的通知》，规定“各省、自治区、直辖市人民政府要在9月底前，向社会公示涉及出租汽车的各类收费项目、标准和依据，凡公示以外的项目一律不得收取。各地区、各部门一律不得出台新的面向出租汽车的收费项目”。八部委发文严格规范对出租车司机的收费行为，目的是为了减轻出租车司机负担，缓解2005年7月以来，由于燃油价格上涨给出租车司机带来的经济压力，避免出租车行业群体性事件的发生。

　　《广州市出租汽车驾驶员仪容仪表规范》对出租车司机制服费用的出路所作出的规定含糊其词，原则上由出租车企业与司机协商解决，具体提供的解决路径是司机与企业各付一半或者由企业承担。但是，无论哪种办法都会直接或者间接加重出租车司机负担。从这个角度来说，广州市出租车司机统一着装缺乏经济上的合理性。

　　其次，“的士”司机统一着装是否具有政治上的可行性？统一着装无法避免订制服装过程中政府寻租的政治风险。广州“的士”司机统一的新制服分为夏装和冬装，夏装一套价格为100元，冬装的价格是130元，也就是说发生在每个出租车司机身上的着装费用为230元，全市3万名司机换装制作费用在700万元左右，关键问题在于，广州市在确定两家服装厂为出租车司机统一制服的供货商之前有没有进行过公开招标，如果没有，政府就无法回避关于在制服制作过程有猫腻的嫌疑，更无法摆脱相关人员在此过程中进行寻租的政治风险。

　　第三，的士司机统一着装在伦理上是否可行？《广州市出租汽车驾驶员仪容仪表规范》中有“服装须合身，袖长至手腕”的相关规定。就此，公众提出了不同的意见，普遍认为广州炎热天气比较多，总要求司机穿长袖衣服，管理有失人性化。另外，的士司机也对打领带的规定表示不同看法，尽管相关负责人澄清只需在交易会等大日子或者喜庆日子要求出租车司机打领带，但“喜庆日子”如何界定仍然相当模糊。

　　从另一个角度来说，政府赋予了作为市场主体的出租车司机不应该承担的职责，几乎所有城市政府都将出租车作为提升城市形象的载体，以加强管理为名在重大活动或节假日对出租车司机提出各种各样的要求，无疑将提升城市形象这一具有较强外部性的公共产品抛给了市场主体的出租车司机和企业。

　　另外，在油价上涨、司机赚钱越来越不容易的情况下，广州市并没有明确规定统一着装的费用应该由处于更强势地位的出租车企业承担，这一点也让政府无法摆脱公众责难。

　　政府职能错位与归位

　　就广州“的士”司机统一着装问题，政府表现出明显的职能错位，同时政府在行使管理职能的手段上也存在瑕疵，政府要实现职能归位需要从以下三方面着手。

　　一是要从直接管理向间接管理转变。广州“的士”司机统一着装问题，暴露出政府对微观经济领域的过度介入。从管理的角度来说，出租车司机作为独立经营的市场个体，如果有统一着装需要，应该是出租车企业的作出规定，而不是政府直接下文要求出租车司机统一着装，并作出对未能按规定着装的司机进行暂停营运、限期整改、停产参加培训等强制性规定。对于政府而言，“的士”司机统一着装，在强制与倡导两者之间，到底哪一种手段更合乎行政理性？现代社会由三部分组成，市场、政府和公民社会。该由市场管的，该由社会中介组织和非政府组织管的，政府一般不要去管。照此推断，司机的着装问题，政府只能倡导而不应去强制，否则便背离了政府的职责。

　　其实，广州市运输管理部门完全可以借助出租车企业自身的力量倡导司机规范着装，前提是建立起良好的考核和激励机制。如果运管部门对全市出租车企业服务质量建立综合评价体系，在考评中加大规范着装或者是统一着装的权重，势必能够起到良好的倡导效果。这样做的话，可以避免政府过度干预企业决策，从直接管理向间接管理转变。

　　二是要从事后控制向事前控制转变。《广州市出租汽车驾驶员仪容仪表规范》的出台，看起来有一定的民意基础，政府部门的主要目的是解决广州出租车司机仪表不佳，服务质量不高的问题。《规范》规定得相当细致，包括“不得着背心、短裤；不得赤足、穿拖鞋”。“不挽袖，不卷裤，不漏扣，不掉扣，不披衣，不敞怀”等等。这些细节对出租车行业的从业人员来说是一些最基本的职业操守，这些问题应该在出租车司机进入行业之前就应该有所规范。但事实上，出租车司机行业的进入门槛非常低，进入门槛之前，公司没有提供相关职业培训，而政府管理部门也没有制定相关制度督促出租车企业加强对司机仪容仪表的要求。当政府发现部分出租车司机的服务质量和仪容仪表有失城市整体形象之时，市场的淘汰机制在出租车行业又发挥不了作用，政府只能越俎代庖，出台所谓《规范》加强事后控制。

　　三是要从运动式管理向日常管理转变。广州出台出租车司机统一着装的规范性文件，只是该市为了迎接百届广交会，对出租车行业进行集中整治的一个环节。据媒体报道，截至目前，广州市交通部门查处了各类违章4,718宗，将402名违章严重的出租车司机清理出行业。

　　运动式管理的弊病集中体现在两个方面，一是集中整治期间，执法部门的自由裁量权会无限放大，那些在平日里司空见惯的行为有可能碰上“枪口”成为牺牲品，这样会让行政权力的公信力大打折扣。二是运动式管理容易造成一阵风的管理效果，集中整治过后，一切又会故态复萌，管理手段松弛下来之后，出租车行业的服务质量又会回到起点。回到出租车司机统一着装案例本身，广州市也不乏前车之鉴，海南就曾经做过类似管理规定，但事实证明这样的规定无法坚持。

　　总之，广州市出台出租车司机统一着装的强制性规定，其实质就是政府职能错位，哪怕政府贯彻这一规定再雷厉风行，也无法掩饰决策过程的瑕疵及其对行政正义原则的违背。(记者 李黎）