干部选任机制问题与一把手权力集中有关
《瞭望》文章：提高选“人”公信度
目前干部选任机制中存在的种种问题，都与“一把手”权力过分集中有关
文/《瞭望》新闻周刊记者杨琳
中央近期提出，要进一步增强选人用人公信度。为此，将着力完善初始提名机制，规范提名主体、提名形式、提名程序、提名责任，把住选人用人的“第一道关口”；完善干部考察机制，增强工作的科学性和民主性；完善从基层一线培养选拔干部的机制，引导年轻干部到基层实践锻炼；完善发挥不同年龄段干部作用的机制，认真研究解决领导班子结构和干部任职年限合理化问题，即将下发的关于加强县委书记队伍建设的若干规定和正在编制的“2009～2012年全国党政领导班子建设规划纲要”将对此作出明确规定。
干部选拔任用是干部队伍建设的风向标。通过科学、民主的机制选拔出德才兼备的好干部，可以对所有干部形成正向的激励；否则，就可能“提拔了一个干部，凉了一批人的心”。
接受《瞭望》新闻周刊采访的多位专家指出，目前干部选任机制中存在的投机钻营、拉票贿选、跑官要官、带病提拔等种种问题，都与“一把手”权力过分集中这一痼疾有关。因此，完善干部选任机制和制度，重在规范“一把手”权力，落实党员、群众的民主权利，重建“权利意志”导向。
初始提名反映群众意志
初始提名机制是干部选任“第一道关口”，是选人用人的基础环节和关键环节。完善这一机制，方向是增加普通党员和群众在干部初始提名中的权重，使干部提名更多地反映群众意志。
目前我国的干部选拔制度中，初始提名一般有组织提名、领导个人提名、民主推荐提名三种基本形式。现实中，由于“一把手”权力过于集中，这三种形式往往扭曲为“一把手”的个人垄断行为。
在一些地方和部门，干部初始提名不公开面向群众，而是隐蔽、秘密进行的：以前是书记、主管副书记和组织部长的“三点一线”式，现在是书记和组织部长的“两点一线”式。有的提名名单虽然由组织部门提出，但也必须体现“一把手”意图。有的地方，“书记关上门画圈提名”也并不鲜见。提名过程隐蔽、内部，初始提名缺乏有效监督。
由此引起的“由少数人选人、在少数人中选人”、“上级选干部”等现象严重影响了选人用人的导向。一位县委书记对本刊记者说：“有能力、敢干的人，老百姓口碑也好，但是容易得罪干部，在干部圈子内不招人待见，投票推荐时不一定能推出来。反而那些老好人、溜须拍马的人容易得到推荐机会。”
提名权在上级，干部眼光也必然“往上看”，关注领导个人的好恶；或者“平着看”，关心自己是否“团结”了官场小圈子；而很难“往下看”，体察群众的疾苦与需求。
有关专家指出，这种问题表面上是由于干部选任初始提名环节缺乏明确程序和制度，尤其是干部选拔提名主体、提名形式、提名程序、提名责任亟待规范。但根源还在于“一把手”权力过分集中这一痼疾。
“不改变‘一把手’干部选拔中权重过大的现象，不扭转‘权力意志’的用人主导，初始提名机制的完善就会落空”，中央党校党建部蔡霞教授说，“群众最了解干部的品行和能力，只有落实了党员群众的民主权利，让初始提名反映普通党员和群众的意志，才能够实现提名权利和责任的统一。”
“我们说党管干部，并不是书记管干部。党管干部，主要是制定规则和规范，而不是亲自‘点将’”，国家行政学院公共管理教研部竹立家教授说。
“完善初始提名机制，将组织提名、领导个人提名、民主推荐提名三种基本形式结合起来，目的在于增加民意的权重”，国家行政学院政治学教研部副主任龚维斌教授说，“无论采取那种形式，提名都要经过民主推荐，并由领导集体研究后确定考察对象。得不到多数群众认可的，未经集体研究的，不能列为考察对象。”
弥补干部考察漏洞
在干部选拔任用多个环节，现行操作中都有可能出现问题，从而架空制度设计。如组织考察环节，就有一些尽人皆知的漏洞。
组织部门的考察组什么时候进行考察，组织哪些人谈话，谈论哪些细节，如何与领导意志“对位”，这都是考察环节的关键点。
最常见的是“拉票”。“找谁来谈话、由谁来决定找谁谈话，这其中有很大学问”，龚维斌说。一些干部也表示，“组织什么样的同志和考察组谈话，能够得出什么样的结论，这些基本都可以预估出来。”
其次，组织谈话的内容与结果会出现扭曲。“一个干部德才兼备，人们会说他的好话；但一个干部失德懒政，甚至为害一方，人们为了让他快点离开，也可能会说他的好话”，蔡霞说，“这种考察失真也是漏洞之一。”
第三，一些好的制度设计在现实中反而容易被人利用、钻空子。比如，为了防止“带病提拔”，制度规定考察和公示过程中如果出现举报，就要将选拔程序暂停。一位县委书记说：“有人会利用这个‘间隙’阻碍好干部的启用。”
此外，负责干部考察的组织部门也有一些无奈。“组织部门考察干部时，就是带着领导的意图下去的，往往要先摸清领导考察这个干部是要重用、贬斥，还是搁置”，蔡霞说，“头顶领导意志，组织部门还能不能做到实事求是地反映群众的意见，这也是一个很大的疑问。”
干部提拔是一个敏感度极高的问题。尤其是在干部考察时，各种利益关系、人际关系更加复杂、交错。如同高考的“一考定终身”，如果只是通过一次考察、以“一时一事”来决定干部的“升迁去留”，难免会失之偏颇。
“干部考察的科学性和民主性需要进一步提高。近年来，组织考察的方法也在逐步改进。如尽量扩大谈话范围，缩短‘找人’时间以减少‘拉票’机会，对谈话细节进行加密等”，龚维斌说，“未来，我们还应该更好地把定量分析和定性分析结合起来，把单项考核与综合评价相结合，把平时了解和任前考察结合起来。尤其是重大事件和关键时刻最能检验干部，这些都应纳入组织考察的范畴。”
年轻干部选拔标准更高
目前，一些地方和部门在班子配备中搞“任职年龄层层递减”，这种机械地“一刀切”式推行干部年轻化的做法，不利于形成科学合理的班子成员年龄梯次结构，不利于发挥不同年龄段干部的作用。
“任职年龄层层递减”，至少造成了三方面不良影响。
一是使一些德才兼备、实绩突出、群众公认的优秀干部，由于年龄原因无法合理使用，挫伤了他们的工作积极性。
“这尤其让基层一线干起来的干部看不到向上发展的空间和奔头”，竹立家说，“在一些乡镇，书记、乡镇长要求30岁，团委书记(副科级)要求28岁，只能往学校里去找了。这与基层繁重、复杂的工作要求干部具备的较强综合能力极不相符。”
第二个不良影响是，使干部产生浮躁情绪，刚到一个岗位就又想着提拔，容易走上投机钻营、跑官要官的邪路。
面对年龄的硬杠杠，一些从基层涌现出来的优秀年轻干部，如27岁的副局级干部、43岁的正部级官员等，无不是通过超常规的“破格提拔”、“越级提拔”方式走上来的。
一般来说，在一个岗位上任职2年是进一步提拔任用的基本条件之一。但这种特殊情况，正越来越成为一种常态。
本刊记者在某市市委组织部《优秀年轻干部成长规律课题研究报告》中看到了一组数字：该市100名35岁以下年轻干部中，每个任职台阶在3年以下的占到53%，破格或越级提拔的占到32%，参加过公开选拔或竞争上岗的占到60%。
“任职年龄层层递减”的第三个影响是，使一些干部在精力充沛、经验丰富的时候就退出了领导岗位，造成了人才浪费。
“形成科学合理的班子年龄梯次结构，本来就是干部年轻化的初衷之一”，龚维斌说，“我们要大力培养年轻干部，但提拔使用要面向全体干部。老中青相结合的班子能够在知识、经验、心理、体能等各方面形成互补，使班子新老交替有序、稳定持续发展，也利于干部队伍的团结和谐。”
“不能把‘年轻化’简单理解为‘低龄化’，要防止和克服机械地只从年龄上考虑干部提拔使用的倾向。应该更加科学地探索在不同层次班子中形成合理的年龄搭配”，梁妍慧说。
“领导对干部年轻化有了要求，即便不太符合基层的具体情况，下级单位也会出于怕不好控制秩序、怕追究责任，而只能按此执行，必然会搞‘一刀切’”，蔡霞认为，“这是‘任职年龄层层递减’现象出现的制度根源，也是‘一把手’的权力过分集中的另一个负面表现。”
目前，这一问题已经引起高层的高度重视。按照中央的要求，选拔年轻干部的年龄线，并不是对整个领导班子成员的年龄要求，也不是超过此线就不能提拔，要形成合理的年龄梯次配备，实现优势互补。要正确处理培养选拔年轻干部与用好各个年龄段干部之间的关系，既鼓励年轻干部奋发进取，又让其他年龄段的干部都有前途、有奔头。
同时，针对一些特别优秀的年轻干部因为资历、资格不够不能及时选拔到领导岗位上来的问题，需要进一步克服在选拔优秀年轻干部上存在的各种障碍，改革创新年轻干部选拔任用机制，包括完善竞争性选拔制度、探索建立破格提拔等制度，为优秀年轻干部脱颖而出提供制度保证。
根据中央的精神，对破格提拔年轻干部，选拔标准要更高，公示范围要更广，审批把关要更严，防止特殊政策被滥用，以提高选拔任用优秀年轻干部的公信度。
据悉，中央已下发的《后备干部队伍建设规则》和即将下发的关于加强县委书记队伍建设的若干规定，已对有关的年龄结构要求作出了调整。正在编制的“2009～2012年全国党政领导班子建设规划纲要”将对这个问题进一步作出明确规定。此外，中央还将在深入调查研究、广泛听取意见的基础上，适时出台进一步优化干部任职年龄结构的意见。
为增强选人用人公信度，我国还将探索建立上级党政机关从基层一线遴选干部的制度，形成基层一线干部培养选拔链。逐步提高从农村、企业和其他单位招录公务员的比例。以后选拔干部，是否有基层一线工作经历将作为提拔任用的一个重要条件，引导和鼓励年轻干部到基层一线锻炼、建功立业。□
