“四川一小步，全国一大步”。四川主动为“红头文件”手术，这为今后其他地区的政府文件整改、清理工作拿出了可参考范本

　　□《市民》记者甘贝贝发自成都

　　毕业于西南政法大学的陈萍(化名)，是四川省南充市某县政府办公室的公务人员，平日里的主要工作是接收并转交上级下发的政府性文件。

　　“虽然在这个岗位的时间还不到3年，但经我签收的文件不止千份。”

　　陈萍告诉《市民》，由于工作比较有针对性，她发现很长一段时间内县里的领导们都疲于学习来自不同“上级”下发的文件精神。

　　2009年4月3日，四川省《法治政府考评指标(征求意见稿)》拟定出炉并正式向所辖各市州政府以及省级各部门征求建议。

　　陈萍发现：“考评指标”中首次提出了“红头文件”应该加有“有效期”,即实行规范性文件有效期制度，且期限原则上不超过5年。

　　“红头文件”其实是极具中国特色的一个词汇，因带有红色印章而得名，是老百姓对各级权力机关或部门下发的规范性文件的俗称。

　　长期关注并报道四川时政新闻的中央人民广播电台驻四川记者站记者刘涛说：“为‘红头文件’冠以时效性，能有效地抑制各级政府以及行政部门下发的文件因各自职能、权限不同出现的‘撞车’或违规等弊端，这对今后文件拟定及出台都将是一个参考坐标。”

　　“红头文件”病灶

　　在陈萍的理解中，“红头文件”一般是指行政机关针对不特定的公民和组织制定并下发的除法律、行政法规、规章以外的具有普遍约束力的规范性文件。

　　但长期以来，多数“红头文件”因为没有对所规定内容加以起止期限，所以在不同的年代、或即使在同一个年代的不同年份的“红头文件”，在执行内容上存有差异，甚至成为一些部门打“擦边球”获取利益的“令箭”。

　　不久前，2009年央视“315晚会”对319国道的湖南浏阳段杨家收费站将与此平行临近的106国道用两道路障断开,将车引导至其收费站收取过道费一事件进行了曝光。

　　原来，浏阳市政府有这样一个关于改道行驶新线的文件式通告，要将上述路段进行封闭，所有通过106、319国道的车辆都必须到杨家收费站通行，这则通告的信息是2001年8月15日，注明了当时所修的这一段路是4.6公里，用了8个月时间。

　　然而8年过去了，这路障依然没有清除。当央视记者对此质疑长沙环路公司及湖南省公路管理局时，其工作人员均认为这份通告既然没有注明截止日期，其行政效力依然有效。

　　在此之前，就有专家提出，一些地方政府或政府部门在制定规范性文件时，只“向前看”，而未能有意识“向后看” ，未能全面审视不同时期的政策具体情况。

　　据刘涛介绍，在他平时的工作中，也遇到较多“红头文件”打架事件。“很多地方的拆迁补偿标准都过老，有的甚至还是上世纪80年代的标准。不仅给被征地农民造成经济损失，也使政府的公信力受到一定程度的影响。以前是几百的月工资，现在几千、上万的都有，补偿标准也该跟着与时俱进。”刘涛告诉《市民》，“另外，很多地方群体性事件屡见不鲜，‘红头文件’不规范就是其中一个重要原因。”

　　“红头文件”之所以争议重重，中国青年政治学院硕士研究生裴晓涛认为，根本原因在于文件制定、发布主体超越自身权限管了不应该管的事，其实质是公共权力的行使偏离了公共价值目标。

　　刘涛还表示，很多地区曾对“红头文件”进行过整改，但是效果都不明显。“长期形成的行业垄断或部门利益，谁也不愿放弃对自己部门有利的条文，因此加大了整改的难度”，他解释说。

　　行政审批止于“红线”

　　“违法违规的‘红头文件’必须予以清理，这是确保法制的统一性和行政的严肃性的根本前提，也是贯彻法治理念和建设法治政府的根本要求，更是保证政令畅通、防止政出多门的根本举措。”裴晓涛表示。

　　事实上，“红头文件”的关键在于要对其时效性进行明确的规定，并对废止的文件定期向社会予以公布。

　　裴晓涛认为深化行政管理体制改革，加快政府职能转变，加强依法行政和制度建设是规范和治理违法违规“红头文件 ”的源头工程和治本之策。

　　而四川省所实行的规范性文件恰恰能够有效地弥补这方面的不足，是对“红头文件”打架、违规、整改效率低等现象的有效遏制。

　　四川省政府法制办主任张渝田曾通过媒体表示，2009年，四川省将对不符合法律、法规、规章规定，或者互相抵触以及不适应经济社会发展要求的规划性文件，及时予以修改或者废止，为四川省扩内需、保增长、实现“两个加快”提供良好的法制、政策环境。由省政府对清理工作作出全面部署，明确清理的原则、步骤和要求。清理完成后，制定机关要向社会公布继续有效、废止和失效的规范性文件目录。

　　除了规范审批权限，对行政审批的限定是四川“征求意见稿”的又一大亮点。

　　征求意见稿否决了部门性的行政审批权，即以刚性的规定划了一条红线，除法律法规和省政府规章外，任何“红头文件”都不得设定行政审批。

　　“这一举措不仅维护了‘红头文件’的严肃性和规范性，还改变了其泛滥的趋势，提高政府部门的公信力和政府行政的效度。”裴晓涛说。

　　四川迈出一小步

　　“征求意见稿”一经公布，便立即得到社会各界的肯定以及老百姓的期盼。

　　但是也有部分群众发出质疑的声音。“征求意见稿”中规定“红头文件”标注“暂行”、“试行”的，有效期为2年。有效期满的，规范性文件自动失效。“我觉得两年的时间过短，不利于深刻地看清问题。”一位当地百姓这样告诉《市民》。

　　裴晓涛则认为，从目前看，这种刚性的规定会起到立竿见影的效果，而从长远看，会束缚职能部门作用的发挥，不利于调动其主动性和积极性，因为分工合理、关系顺畅、权责一致是规范行政行为、提高行政效能的重要基础和保证。实践是在不断发展变化的，这就决定了行政关系不能是一成不变的，因此对职能、权限进行动态把握，才是比较科学的方法。

　　另有业内人士指出，规范红头文件还要严格制定程序、规范文件内容、设立多渠道的发布平台以及建立监督反馈机制等。

　　江苏省洪泽县信息化办公室倪洋军认为之所以有那么多违法“红头文件”源源不断地出现，最重要的原因，就是滥发 “红头文件”不需要被问责。因此，规范红头文件首先要做的，就是让制定、下发违法“红头文件”者承担起责任，让其不敢违规、不能违规。

　　也正是因为“红头文件”存在这样那样的问题需要解决，四川的带头先行不仅对于四川，对于全国而言都有积极的借鉴意义。

　　“我国其它地区也有‘红头文件’存在问题的案例，当四川在实践中不断加以完善，形成一整套评价标准和较为完备的配套措施，并对规范行政行为、提高行政效能产生良好的作用时，可以向全国推广。不同地区在参考依据时又应根据当地实际情况而做出调整。”刘涛说。

　　而陈萍在实际工作中的感受则更加直接、深刻，用她的话形容，“四川迈出一小步，全国迈出一大步”。