政府信息公开条例实施周年专题

　　●这些有关“钱”的信息，现实中公开者寥寥。对于那些找上门来的申请人，一些部门最终会披露一点点，但更多的是“这怎么能告诉你，这是机密”。

　　●深圳市民吴君亮看到了300页厚的深圳市政府2008年预算案，深圳由此成为首个向普通市民公开预算的城市。在海外生活多年的吴君亮对深圳市政府的开明感到兴奋。

　　●在上海财经大学蒋洪教授及其团队历时一年完成的中国财政透明度报告中，国内政府财政信息透明的平均得分是20(以100分制计)。

　　去年中央6万亿财政支出到底是怎么花掉的？新增的4万亿中央投资投向何处？地方政府一年的公务员工资福利支出是多少？办公费、招待费、差旅费的支出又是多少？政府通过出让土地获得的收入有多少？

　　搞清楚政府收钱和花钱的秘密，成为自去年5月政府信息公开条例实施以来，社会公众最有热情的追问。按照条例规定，县级以上政府的财政预算、决算报告是必须主动公开的信息。

　　但南方周末记者调查发现，这些有关“钱”的信息，现实中公开者寥寥。对于那些找上门来的申请人，一些部门经过挣扎，最终会披露一点点，更多的则以惯常的镇定，对这些“无理要求”做出略带惊诧的回绝——“这怎么能告诉你，这是机密”。

　　回望一年，要求政府公开财政收支的要求此起彼伏。这一方面表明纳税人对公共财政的关注度越来越高，同时也预示着习惯了不透明作账的政府要出来接受阳光的考验。

　　公民申请高潮迭起

　　2008年6月，北京市民朱福祥申请国家审计署公开北京市违规使用多少土地出让金、北京市有多少土地净收益未纳入预算管理、北京市高尔夫球场以何种方式供地的信息。十天后，朱福祥得到答复：这些信息社会关注度高、敏感性强，公开后可能对社会稳定带来不利影响，不予提供。

　　此前一月，深圳市民吴君亮看到了300页厚的深圳市政府2008年预算案，深圳由此成为首个向普通市民公开预算的城市。在海外生活多年的吴君亮对深圳市政府的开明感到兴奋。

　　吴的团队曾同时向十几个中央部门申请公开部门预算报告。农业部、中国人民银行、国家税务总局、科技部、水利部、国家统计局均以“部门预算属于保密文件”为由拒绝；发改委说预算“不在公开范围”；财政部的理由则是“预算信息与申请人本人的生活、生产和科研无关”。

　　按照信息条例，只有涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息不予公开。尽管政府预算被明确规定为主动公开的信息，但多数机关仍习惯保守这个“秘密”。

　　“迄今为止，没有一家真正公开了他们的部门预算。”吴的助手回顾索要信息的历程，“他们给出了诸多理由，推诿者有，支吾者有，忽悠者也有，来来回回很多次，就是不公开。”

　　通过研读深圳市政府的预算报告，吴君亮提出了三点疑惑：一是报告没有对部门职责进行描述，也就是说这个部门是干什么的，为什么要花掉这么多钱，没有说明；二是项目经费过多过大，是否涉嫌重复和滥用的情况？三是深圳市市级部门2008年的公用预算支出中，吴君亮推测11亿至14亿用于车辆运行。“我们不知道一辆车的平均运行费在市级政府部门究竟是多少，不知道究竟有多少车辆是履行公务所必需的，我们只是直观地认为这个数字过大。”

　　吴君亮在自己创建的中国预算网上陆续公布了深圳市政府预算报告，以及卫生部、教育部和环保部三大部委的2008年财政预算。这些都是吴君亮在工作之余和他的员工不厌其烦一点一点“磨”来的。政治学专业出身的吴曾致信深圳市市长许宗衡——“一部被人民充分了解和认同了的公共预算，是公平公正的基础，是政府合法性的重要条件”。

　　2008年6月，北京大学三位法学教授向北京市发改委、交通委发起申请，要求公开首都机场高速公路自1993年收费以来的收入总数，以及资金流向。即使有舆论的密集关注，两大部门仍然含糊其辞地打发了三名教授，没有给出直接答案。

　　在此之前审计署的报告显示，这条机场高速总投资11.65亿，在收费三年后，北京市于1997年重新批准再收费30年。这意味着至收费截止日，机场高速的总收入将达到120多亿，十倍于总投资。

　　时隔数月，沈阳律师温洪祥依据条例，开始向沈阳60个政府部门和各区县政府申请公开收支报告，包括工资福利、财政拨款、预算外收入、下级单位上缴资金、行政办公费、招待费和差旅费等财务账目。沈阳市政务公开办先表示“有难度”，后来做出一个含糊答复，温说，“总之没有提供任何数据。”

　　2009年1月，中央新增4万亿投资的消息刚一发布，追问资金流向的公民申请便接踵而至。上海律师严义明要求国家发改委公开4万亿元资金来源及具体流向。发改委的答复中对总体投资计划做了概述，并未提及具体细节。这最终导致严义明状告国家发改委。此后，追踪4万亿的社会呼声愈演愈烈，并成为“两会”热点。“两会”期间，全国人大代表王恩多炮轰发改委预算报告再掀高潮：“科技部总的经费是198.1亿，但是其中‘其他支出’是69.5亿，占了总支出的1／3，这个‘其他’到底包括哪些部分，这个钱怎么个用法？！”

　　“这个不能告诉你”

　　正如申请者被“国家机密”的大帽子压过来一样，南方周末记者通过对京沪穗三地及财政部和国家发改委信息公开办采访得知，在不予公开的信息中，“涉密”占较大比例，特别是财政信息。

　　一方面是公用经费在“保密”原则下不见天日，另一方面，温州官员公款出国旅游、东阳审计局长公款按摩，这些频发的丑闻使对滥用公款的民愤达到新的高度。

　　“政府的钱不是有层层的管理吗？为什么层层都失效了？为什么这些事情都是由老百姓偶然捡到张发票或拍了张照片才能公开？这是财政信息不公开的直接后果！”上海财经大学公共政策研究中心的财政学教授蒋洪认为。

　　蒋洪刚刚发布了和他的团队历时一年完成的中国财政透明度报告。报告对31个省区的财政信息公开情况作出评价。这份排行榜表明，在政府财政信息透明方面，政府的平均得分是20(以100分制计)，“就是排第一的，113个问题里面也只能回答60多个”。

　　至于那些无法提供的信息，蒋洪分析，主要是出于保密的惯性思维，政府不愿或不敢提供。

　　保密法及其实施办法，一直是制约信息公开最大的法律枷锁。蒋洪教授介绍，尽管1989年实施的国家保密法不再将国家财政计划、预算、决算及各种财务机密事项列为国家机密，但现实中将预算案看成是政府秘密的观念，至今并未彻底改变。例如在全国人大会上，提供给代表的预算案上往往明确写着“机密，会后收回”的字样，对于普通社会公众，预算案根本就是保密的。

　　和保密法相比，本报记者调查发现，现实中一个更鲜为人知的文件被部分政府机构奉为“圣旨”。1997年国家保密局会同财政部等一些部门，出台了《经济工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》，规定指出：财政年度预、决算草案及其收支款项的年度执行情况，历年财政明细统计资料等属于国家秘密，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围人员知悉，不得向社会公开。

　　也就是说即使有保密法和政府信息公开条例的支持，一些旨在控制经济数据的规章仍牢牢控制着政府部门和官员的大脑。

　　在制作财政信息透明榜的过程中，蒋洪洞察了一些政府的复杂心理——他们托人打听自己在榜单中的位置，既不愿太靠前，也不愿太落伍，“如果听说位置靠后，他们会主动补充点信息过来，直到排名位置符合他们的心意。”

　　蒋洪分析这样做的心理是：排名靠前，说明保密原则遵守得不好，会挨批；太靠后，又被认为信息公开条例贯彻得不好。所以不上不下是最安全的地带。

　　据本报记者了解，保密法的修改一直在进行当中，此轮修改是否能改变现在保密范围偏宽、定密随意和密级偏高的问题，现在还不得而知。

　　加强人大监督政府预算的能力被认为是当下可努力的方向。“代表最重要的职责就是监督政府花钱，但现实是每到审议预算，就没有多少人说话。”身为全国政协委员的蒋洪对现状不满。预算问题一直未能成为两会热点，在很多人大制度研究者眼中匪夷所思。

　　与会代表似乎也颇感委屈，他们普遍反映，一大堆数字一是看不过来，二是看不懂。蒋洪教授说，一方面预算报告应该更清楚些，更明白些；另一方面，普及人大代表的预算常识也很重要。作者： 南方周末记者 赵凌 实习生 谢小红 发自北京