温和进步中的环保

　　周生贤认为，环保工作已进入国家政治经济社会生活的主战场，但环保执法权威尚未有效确立。

　　采写/《小康》见习记者 葛婧

　　对环保人来说，2008年是一个具有历史意义的年份。2008年3月27日，环保部揭牌仪式在京举行，环保局正式升格为部。他们多年的追求终于变成现实，环保工作进入了国家政治经济社会生活的主战场和大舞台。

　　环保部长周生贤认为，这是贯彻党的十七大精神的重要体现，新的历史阶段中国环保将以崭新的姿态跨入新时期，为理顺环境保护管理体制机制提供了难得的发展机遇。升格后的环保部强化了统筹协调、宏观调控的社会功能，突出了监督执法、公共服务的社会责任。他表示，将举全部之力推进环境保护的历史性转变，让祖国山更绿、水更清、天更蓝。

　　升格的这一年，环保部获得了来自高层更多的支持。同时，在一个特殊的经济年份里，环保事业也赢得了发展的契机，当然，困难与挑战从未远离。

　　经济危机？环保契机！

　　2008年9月，中共深入学习实践科学发展观动员大会暨省部级领导干部培训班上，胡锦涛总书记在讲话中首次把生态文明建设提升到与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设并列的战略高度。

　　接近年末，全球金融危机向中国蔓延加剧，中国经济下行压力继续加大。11月5日，国务院出台扩大内需的十项措施，确定4万亿元投资计划，进一步扩大内需促进经济平稳较快增长。其中，3500亿元用于生态环境建设。

　　对于中国环保来说，这是一个极其难得的历史性机遇。

　　2008年11月10日，周生贤要求环保部门抓住国家扩大内需、加大投入的战略机遇，加快污水处理厂的建设，继续扎实推进治污工程、结构调整和环境监管三大污染减排措施。11月12日，国务院副总理李克强指出，中国将继续把环境保护放在突出的战略位置，把加强生态环境建设作为扩大内需的重要措施。同日，周生贤宣布，今后三年，中国将筹集1万亿元资金用于环境保护，主要将用于新能源和可再生能源开发、节能节水节材、污染治理等新兴产业，尤其核电、风电以及太阳能的开发将是重中之重，力图把这些产业培育成中国新的经济增长点。

　　在一系列清晰而刚性的政策导向下，中国的环保产业博得世界的瞩目。绿色产业拉动经济内需，成为环保事业的发展契机。以水行业为例，住房和城乡建设部副部长仇保兴日前表示，“从明年起3年内，将投资2800亿实现全国90%以上县城拥有污水处理设施，其中国家财政专项投放900亿元。”而这是中国有史以来在水污染防治方面投资最大、涉及面最广、受益面最宽的一项投资。中国政府的政策已引发水行业的“暖春”，牵动来自世界各地的投资目光。世行的一位官员表示，在未来的两年，世界银行将针对中国的水务领域投资11亿美元，还有10多个在华项目准备启动。

　　中国政法大学教授王灿发向《小康》记者表示，地方政府要转变观念，抓住机会，环保就是生产力。

　　“绿色通道”与“地方冲动”

　　2004年以来，“环评风暴”已发展出流域限批、区域限批、行业限批，被媒体惊为“风暴”的环评逐渐向制度化和常规化。2008年国家的四万亿投资项目再一次把它推向风头浪尖，引发世界的瞩目。

　　2009年全国环境保护工作会议上，周生贤强调，环评工作既要为经济平稳较快发展做好服务，又要为控制“两高一低”把好关口，对民生工程、基础设施、生态环境建设、灾后重建等投资项目要加快审批，为中央扩大内需政策支持的项目开辟环评审批的“绿色通道”；同时又以四个“一律不批”和一个“严格限制审批”来把好关口：对国家明令淘汰、禁止建设、不符合国家产业政策的项目，一律不批；对环境污染严重，污染物不能达标排放的项目，一律不批；对环境质量不能满足环境功能区要求、没有总量指标的项目，一律不批；对位于自然保护区核心区、缓冲区内的项目，一律不批。同时，对于涉及饮用水源保护区、自然保护区、风景名胜区、重要生态功能区等环境敏感区的项目，也要严格限制审批。

　　2009年两会期间，环保部副部长吴晓青介绍，从中国出台关于扩大内需、促进增长的措施到2009年2月底，批复了246个环评申请，涉及到的项目总投资9700多亿元人民币。其中，存在环境隐患的14个涉及化工、石化、钢铁、火电、造纸等项目被暂缓审批或不予批复，这些项目涉及的投资额1040亿元。他强调，高耗能、高污染、资源型产能过剩项目，是一条“红线”、“高压线”，不能碰，更不能越线。

　　在保八的压力下，人们担心环保部的角色正从过去的“橡皮图章”变成“污染合法化的保证”。据报道，环保部的官员承认“存在滥用‘绿色通道’政策的问题。”

　　更大担忧来自地方不可遏抑的发展冲动。中国经济体制改革研究会廖明的研究认为，政府GDP考核的机制还是存在，各级政府还是在急于利用这次机会扩大它的GDP的指标，解决本地的就业问题。“过去作为一票否决的环境和节能方面约束的因素，在4万亿迅速出手的过程中，尤其是在地方上有所忽视和减少，程序上简化导致了管制的放松”。

　　中国社科院正在进行的一项研究课题表明，制造型企业在金融危机下具有向中西部落后地区迅速转移的能力，相当多“两高一低”的工程开始进入这些地区，地方政府无力回避发展中低水平和高污染的风险。国家统计局一季度的数据显示，中西部投资增长明显快于东部，东部地区城镇投资增长19.8%，中部地区增长34.3%，西部地区增长46.1%。

　　环保执法的尴尬

　　《小康》2009年对造成中国环境问题的原因调查中，排在首位的是“政府追求经济GDP的同时忽视环境保护”，占84.1%；“环保部门的权力边缘和监管不到位”以76.7%的选票名列第二。

　　温家宝总理曾经告诫环保部门，执法要像钢铁一样硬，不能像豆腐一样软。

　　关于环保执法的尴尬，时任环保总局局长解振华在2005年两会期间讲过这样一个例子，“基层环保执法人员到一家发电厂检查，这家发电厂的负责人当场甩出120万元说，法律规定，环保部门例行检查一个月只能一次，每次罚款不得超过10万元。我给你120万元，就把一年内有可能被罚的钱一并交清了，环保局以后也不用来了”。

　　企业的嚣张折射了环保部门的尴尬。长久以来，地方政府与企业结成强有力的利益同盟，环保部门权力边缘，监管无法到位。

　　首任环保局长曲格平认为，我国主要领域和方面的环境与资源保护法律早已颁布，环境法规定了各级地方政府“对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”，但由于政府的不作为，有法不依、执法不严普遍存在，许多地方政府把这一法律责任放在一边，甚至对依法监管进行干扰。另外，环保部门的授权有限、编制过小、人员素质不能完全符合要求也造成了环境执政能力的薄弱。有专家指出，虽然我国目前已有29部环境资源的法律，但多是框架性、指导性的法律，可操作性不强，执法不到位。

　　在2009年初的全国环境保护会议上，周生贤痛陈，环保部门基础不牢、执法不严、能力不强、监管薄弱的问题普遍存在，有的在一些地方表现得还很突出。4月22日，在向全国人大常委会报告当前大气污染防治工作的进展情况时，周生贤表示，环保执法权威尚未有效树立，执法难的问题依然是约束中国环保事业的大问题。

　　从立法到执法，为什么有这么一段漫长的距离？山西省环保局局长刘向东指出其中玄机，“环保是什么呢？没有枪，没有炮，只有冲锋号，只会吆喝，它这个猫呢，是地方政府养的猫，这个猫能不能捉耗子，捉几只是由政府说了算，不是环保部门说了算。”

　　“一票否决”的艰难诞生

　　2007年的《小康》调查显示，83.4%的受访者认为应该把环保工作和政府官员的政绩挂钩。2008年的《小康》调查显示，90%的人认为绿色GDP应该公开发布以制约地方政府用环境换取GDP的冲动。

　　但真正将环保纳入政府官员的绩效考核标准中去，经历了漫长、艰难的博弈。

　　全国政协人口资源环境委员会副主任王玉庆先生曾介绍，1996年，时任国家主席的江泽民同志在第四次全国环境保护会议的讲话中明确提出，衡量各级领导干部的政绩应该包括环保方面的内容；1997年3月份的一次讲话中又提出对计划生育和环境保护工作都要实行党政一把手亲自抓，负总责，之后年年讲，一直讲到2002年。之后，国家主席胡锦涛在2003年、2004年的讲话再次强调环境保护工作要一把手亲自抓，负总责和“三个到位”，并要求组织部门把人口资源环境指标纳入干部考核指标。

　　2005年，环保总局向中组部建议把执行环保法律法规、污染排放强度和环境质量变化、公众满意度等4项环保指标列入干部考核体系，把环境保护与官员的“帽子”挂起钩。

　　2007年，国务院在《节能减排综合性工作方案》中明确提出把节能减排指标完成情况纳入各地经济社会发展综合评价体系，作为政府领导干部综合考核评价和企业负责人业绩考核的重要内容，实行“一票否决”制。

　　从中央高层的思路，最终转化为政策，花了将近10年的时间。再从政策贯彻落实到地方，那是一个更加艰难的过程。每一个地区发展程度不同，在贯彻执行的程度上也大不相同。

　　早在2003年的时候，江苏省启动全面建设小康社会考核体系，其中，环境质量综合指数被确定为考核体系中4大类18项指标之一，实行“一票否决”。2007年，太湖蓝藻事件之后，这个考核标准被进一步强调。2008年，江苏省进一步明确，在考核干部发展实绩的过程中，富民指标和环保指标加在一起优先考核，提高环保指标权重，加大对环保工作成效的考核力度，在地区发展的各类评优创先中，实行环保“一票否决”。

　　在山东，2008年出台的《关于建立和完善党政领导班子和领导干部综合考核指标体系的意见》，第一次将经济结构优化、节能降耗明确列入了考核体系，主要考核资源利用效率、能源节约利用效果，包括万元GDP能耗降低率、万元GDP水耗降低率、规模以上工业企业万元增加值能耗三项指标。

　　但这些来自东部发达地区的经验在落后地区被认为不具可比性。“一些污染大户往往也是地方的支柱企业，地方政府是舍不得把企业停下来的”，一位地方官员对记者说。但他也坦言，即使在他所在的刚刚脱贫的县，领导们也天天研究科学发展观。

　　环保的一票否决终究是地方官员头上的达摩克斯利剑。

　　环保部一位官员接受《小康》记者采访时说，环保部门不再是边缘的弱势部门。真正的原因是：“老百姓的环保意识觉醒了，糊弄老百姓肯定做不到”。

　　环保部的“前世今生”

　　1973年，成立了国务院环境保护领导小组办公室。这也是我国最早的专门的环境保护机构。

　　1982年，国务院环境保护领导小组办公室并入新成立的城乡建设环境保护部。同年5月，为加强对环境保护工作的领导，恢复了国务院环境保护委员会，负责全国环境保护的规划、协调、监督和指导工作。1987年，环境保护局改为“国家局”。

　　1988年5月，国务院机构改革时撤销城乡建设环境保护部，国家环境保护局从中分出，改为国务院直属机构，成为国务院综合管理环境保护的职能部门和国务院环境保护委员会的办事机构。

　　1998年3月，根据第九届全国人大第一次会议批准的《国务院机构改革方案》和《国务院关于机构设置的通知》，国家环境保护局改为国家环境保护总局，国务院“三定”方案明确其职能定位为执法监督，职能领域包括污染防治、生态保护、核安全监管。

　　2008年3月，根据第十一届全国人民代表大会第一次会议的表决，国家环保总局改为国家境保护部，主要职责定位是拟定并组织实施环境保护规划、政策和标准，组织编制环境功能区划，监督管理环境污染防治，协调解决重大环境问题等。

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