没有城中村，广州怎么办？

　　早在1984年，石牌村的居民就开始把房出租给外来打工者居住，25年来，城中村既保证了广州社会经济大发展时期外来劳动力资源的低成本使用，也作为早期社会精英创业的低端平台，孕育了第一批南下精英。这里走出无数改革开放后来到广州打拼的博士、记者、IT人士、文化广告创意人员等。现在，城中村谢幕的大帘已经拉开，广州还是广州吗？

　　南都周刊记者·洪鹄 炫风 实习生 郑璇    摄影· 孙炯

　　彭澎

　　广州市社会科学院科研处处长，  长期关注城市化进程研究。

　　蓝宇蕴

　　广东技术师范学院副教授，多年实地研究城中村，著有《都市里的村庄》，发表城中村相关论文30余篇。

　　非城非村的复合体

　　南都周刊：对于城中村的研究很多，我们应该如何认识城中村的现实形态？

　　彭澎：当年城市化是“跳跃式发展”，把许多城中村给“跳”过去了，但是欠的账 终究是要还的。最近几年以猎德村开头，广州终于发起了城中村改造的冲锋；今年又在迎亚运的号召下，同时启动几大主要城中村的改造和整治，应该说打响了攻坚战。

　　某种意义上说，现在是在支付原先就该支付的城市化成本，既可以说付出高昂代价，也可以说是发展秩序上的轻重缓急的安排。城中村形式上是城区，有了社区居委会，有了城市户口，但经济上、管理上还是残留着农村的痕迹，如集体经济是收入、社保的根基，村民大会是最高决策机构，村内设施由村自行解决，不纳入城市基础设施管理体系等。一句话，城中村是城市化不彻底的产物。

　　蓝宇蕴：城中村是一个小社会，是介于村向城转化的一种复合体。在城市化的早期，它可能偏村的东西多一点，在城市化的末期，它可能偏城的东西多一点，而且它不是“城”和村的机械组合，而是一种有机组合。你可以把它看作一种比较特殊的体系，有自己的经济方式，文化方式，生活闲暇方式，有别于一般的城市或农村。

　　另一方面，城中村也可以说是边缘社会。它可能是地理上的边缘，当然很多城中村都已经被城市包围了；另外就是它里面的大量外来流动人口，并没有纳入到整个城市服务与管理体系里，我们的社会保障、住房保障甚至警力配置都没有为它们考虑，能管得到就管，管不到就不管。

　　南都周刊：城中村里人员庞杂，治安混乱，难以管理，很多人视城中村为“城市毒瘤”，你们怎么看待？

　　彭澎：一直以来，传说广州治安犯罪案件80%是外来人员所为，而这些嫌疑人又90%居住在城中村，因而，广州城市管理的一大难题就是城中村和外来人员，而这两者是紧密联系在一起的。城中村的形态和管理状况也使违法犯罪活动容易藏匿，广州一向把城中村和外来人员作为城市管理和整治的重点，成立了专门的外来人员和出租屋管理机构。现在几乎每个城中村都有出租屋管理中心，通过管屋来管人，应该说还是有成效的，毕竟治安状况近年来有所改善。

　　蓝宇蕴：城中村是一个开放的、流动性很强的区域。它与一般的社区相比，人口构成上主要以年轻的外来人口为主，内部却有一个小商业体系或者非正式的商业体系，是一个没有被纳入到政府统计中的，管理、税收相对松散的管理体系。城中村的小店铺往往只要给村里交一个治安费、一个卫生费就OK了，即便是石牌这样在城市中心地带的城中村也如此。这样的特点，使它形成了一个五光十色的创业与消费区域。

　　身在闹市 根在乡野

　　南都周刊：城中村并非广州独有现象，中国的一二线城市几乎都有城中村存在。然而广州的城中村范围之大(占城市面积比22%)、数量之多(高达138个)仍是其他城市所不及。是什么原因催生了广州的城中村现象如此严重？

　　彭澎：广州是改革开放前沿，吸引了“孔雀东南飞”、“东西南北中发财来广东”，包括去珠三角的，往往也以广州为中转站，这使广州拥有了数量巨大的外来人口。同时，广州是所谓“不设防的城市”，进入门槛低，气候暖和，生存容易。还有一点，中国独有的户籍制度，使得外来工享受不到本地户口所承载的很多社会福利，城中村就应运而生了。

　　在广州城市化过程中，农民脑筋转得快，城市扩张到哪里，城中村农民的“乱搭建”就修到哪里，以致“满城皆是握手楼、拥抱楼”。政府投鼠忌器，加上城市建设各方面都需要资金，致使政府不愿花太多精力在这种费力不讨好的事情上，多年来城中村是被搁置改造的；涉及城中村征地的大量土地出让金主要被用于地铁等城市建设上，而政府为了避免开发商进入城中村可能导致容积率过高，因而长期不让开发商进入，使城中村改造失去了资金来源。

　　蓝宇蕴：北京也有城中村，但是北京、上海的城中村明显就不像广州这么成规模。这跟城市规划有一定关系，但关系不是特别大，我觉得跟岭南历史上民间力量强还是有关系的，也就是说基层社会的力量相对来说要强一些，政府的力量跟民间的力量相对比，比起北京上海，我觉得广州还是比较能够体现民间更多的利益。这样一来，民间的东西，无论在改造的组织、决策过程，或者说民俗、文化的保护和尊重都会更好一点。

　　南都周刊：同西方的“贫民窟”“棚户区”相比，中国的城中村有何异同？

　　彭澎：西方“贫民窟”、“棚户区”大多也是城市化进程的产物，主要首先在于土地性质不同。中国城中村是集体土地，要改造先得把土地收归国有，然后经过出让为开发用地，而西方土地大多私有，这决定了政府干预方式的不同。另一方面，中国这20年来城市化进程之迅猛为西方所不能及，所以西方国家城市化所导致的问题也没有中国这么严重，问题最严重的都是发展中国家，如巴西、印度等。和中国一样，城市化在这些国家是突如其来的，转折太快，城市建设跟不上，合理的保障性住房体系还相当欠缺。

　　蓝宇蕴：对于土著来说，城中村有利于实现村民在新的城市化条件下的生产方式的转型。原来是种地的，后来是“种楼”，物业租赁，让农民在新的城市条件下有新的经济生存方式，不至于进城什么都没有了。另外，也因为城中村的形成和存在，传统村庄的社会结构才能够延续，不是只留下那种外在的传统景观，而是把历史、文化多元的复合体延续下来。这些都是西方贫民窟所没有的。

　　这也是各地城中村改造，经常引发矛盾冲突甚至社会事件的一个深层原因。矛盾的核心问题就是集体财产问题，因为村里以土地、物业或租金转换来的财富都是村民共同的财富，必须有一个完善的、大家认可的公共决策机制，但实际上城中村的集体公司的管理模式还是家长制的，表面上它的决策机构是股东代表大会，但实际上还是中国农村那种的几个领导说了算。所以我一直认为，城中村改造引发的问题，可以把它当作社会宏观背景的具体而微小的反映。

　　没有灵丹妙药 只能因地制宜

　　南都周刊：广州的城中村改造提出了多种模式，你是否某种模式的支持者？

　　蓝宇蕴：我觉得可以分两大类，一个是渐进式的，一个是激进式的，猎德村的改造就是激进式的，整个推倒重建，渐进式的就是哪部分条件成熟就改哪部分。我觉得这两种当中，渐进的会好一点。为什么呢？它遵从市场规律的角度来做的，政府投入的成本也相对小一点，也容易平衡各方的利益。

　　彭澎：最先是忽略、放任；后来是尽量保留原状，不让其恶性膨胀，让后代来解决；现在则是不能拖下去了，硬着头皮也要上，利用亚运会举办之机，在猎德村改造试点的基础上准备大兴土木，实施攻坚战。广州的显著特点就是要么犹豫不决，要么一旦下定决心，全力以赴，显然优点与局限都与现阶段中国式政府行为方式有关，慢则拖拖拉拉，快则雷厉风行。我个人认为，现在既然决心已下，就应该利用亚运会之机，彻底解决城中村问题，起码把中心城区的几个主要城中村改造整治好。

　　南都周刊：“一村一策”的改造计划是最合理的吗？在每“一策”上面，是否需要一个更为宏观、更为基本的计划，来保证城中村改造中各种问题的基本处理依据以及底线？

　　彭澎：“一村一策”是早就定下来的城中村改造的基本思路。猎德村改造时，政府就表示其经验不可复制，关键是政府在其中发挥了很大作用，而该村地理位置好，改造又正值房地产发展高峰期，土地出让收入高。这些因素显然很多城中村并不具备，但我认为其“三三制”的内核是可以借鉴的—一部分给了开发商，换取部分补偿；一部分分回住房，可自住可出租；一部分建设酒店商场等物业，成为集体经济收入依托，为居民提供生活保障。“三三制”让集体经济、居民、开发商、政府等各方都取得了利益平衡，这是最关键的一点。具体如何平衡，就要“一村一策”去研究、商讨、谈判了。

　　蓝宇蕴：我觉得“一村一策”特别好，我们国家的体制背景还是大一统的色彩比较重，而“一村一策”则尊重多样性，城市社区本身的性质就是多样化的，因为广州尊重这种渐进式的改造路径，所以它能比较充分地考虑市场里的灵活性，另外，这样做也能考虑基层甚至是弱势群体的利益和村民的群体利益。

　　南都周刊：城中村改造中受影响最大的还是原住民。城中村里的大部分原住民，靠自建房屋收租为生。一旦城中村被拆建，这部分人群的生活方式面临哪些改变？广州的几百万外来者中，有70%居住在城中村，拆迁之后，这些租客该如何容纳？

　　彭澎：城中村目前是改造和整治并行两种思路。就整治来讲，原住民的生活方式改变不大，还是靠集体经济的物业出租为主，自己宅基地住房出租为辅。就改造来讲，以猎德村为例，实行“三三制”，一部分给了开发商，换取部分补偿；一部分分回住房，可自住可出租；一部分建设酒店商场等物业，成为集体经济收入依托，为居民提供生活保障。他们的生活不会发生太大变化，关键是第二代要转变身份，通过受教育来实现城市化的就业。

　　138个城中村的改造是一个较为漫长的过程，因此，几百万外来者也会逐步变迁。但政府应该考虑为外来务工者提供廉租房，否则只能提高城市生活成本，形成进入的“居住高门槛”。这需要政府有战略眼光，尤其在城市住房保障体系中充分考虑这一群体的需求。

　　城中村 怎么改

　　南都周刊记者·洪鹄   实习生·陈小向 

　　随着近20年城市化进程的加速，曾在吸收容纳外来人口和社会底层方面做出巨大贡献的城中村也逐渐为爱美的城市所不容，或被拆迁，或被改造，逐渐退出历史舞台。但城中村如何改却是个复杂的命题，让我们把视野放宽，看看别人如何因地制宜，各显神通，平衡各方利益。

　　深圳 村民自改

　　渔民村改造是一个较为成功的案例。渔民村与香港一河之隔，经济条件较好，早在1983年就成为全国首个“万元户村”。2001年，村民自筹资金9000多万元进行彻底改造，其中每户自筹50万，其余200万由村股份公司出面向银行贷款，工程完毕后，全村的贷款就成了楼宇的按揭，村民只需每个月付月供。而改造整理出来的土地资源则卖给开发商。

　　六约统建新村的改造则是把原来互不相连的5个自然村集中到一个小区，建成一个由三十多栋高层、小高层组成的围合式新村。整个改造花费1.5亿元，其中村里承担7000万元的公共配套建设，村民则承担楼房主体建筑和部分公共设施费用。村里凡是有户口、分红的村民，甚至已经外嫁出去的女儿都可以回来参建。

　　西安、武汉    市场化操作

　　西安的城中村改造有明确的分工，政府是标准的制定者、监督者，保障改造过程中村民和开发商双方利益，而具体的改造则完全交由开发商执行。在政府引导之下，开发商提前投资，在改造完成之后每家每户赠送20平方米的商业住房面积，集中起来给村办公司集体经营，而村民可以从中每年获得分红。

　　武汉也是市场化操作，不同的是土地出让金及增收值进入市政账户，专款专用，用于城中村改造后基础设施及配套设施的建设。村民的身份直接转变为市民，纳入社保范畴。

　　绍兴   农业拓展 工业迁移 

　　绍兴塔山城中村的改治模式是民生改善的成功样本。村里先往绍兴其他地方拓展农业，开辟了500多亩山地，兴建了蔬菜、花木等基地和养殖场，尝试各种形式发展经济。村集体还先后投资了两个多亿到外地开辟工业区，将村属企业统一搬迁。这些举措既缓解了征地压力，也有效解决了失地农民的就业问题。

　　塔山村至今仍是农村建制，村民的身份不变，但可以享受到很多城市居民待遇——比如村民社保已由农村保障变为城市保障、实行城乡统一就业制度、享受与城市居民统一标准的最低生活保障等，保证村民的收入不减少，解决村民的后顾之忧。

　　珠海   “拆1免2免3”

　　珠海巧妙运用政策手段，基本不出一分钱就完成了城中村的改造。其主要思路就是让开发商能够在城中村改造过程中有利可图，调动企业参与的积极性。最主要的措施就是“拆1免2免3”，地产商每拆1平方米的旧村，就可以免交2平方米或者3平方米的地价，同时在报建方面也给予相关优惠。另外，从2000年开始，珠海3年内不新批商品房用地，也不新批房产项目开工，以此积累城市的购房需求，为城中村开发出来的商品房提供市场空间。珠海要求开发商必须先建好回迁房再建商品房，并对开发商设置了较高的进入门槛。改造后，村里非经营性资产如桥梁、道路等划归政府，经营性资产则量化为股份分给村民。

　　北京      提供廉租房

　　北京城中村跟其他地方的城中村相比，有个很大的不同：由自然村庄演变为城中村的不到其整个城中村的十分之一，北京的城中村，多是在城市化过程中遗留下来的建设空白地区。这些棚地上搭建的临时建筑不断发展，最终形成一片城中村，人口构成也多以外来农民工为主。北京城中村改造以家庭人均收入和拆迁补偿款两项为标准，将居民分为有能力购房户和无能力购房户，无能力购房户将迁入政府提供的廉租屋。

　　美国      吸引商业投资

　　纽约“城中村”哈莱姆的改造堪称国外贫民窟“脱帽”的典范。哈莱姆从政府那里获得3亿美元拨款，这笔钱不属政府也不属于开发商，也不用来直接兴建项目，而是建立了一个非营利的“振兴区开发公司”。振兴区公司把它用来吸引更多资金，鼓励私人公司在哈莱姆投资，最终，3亿美元发挥了十倍效果。公司还提供贷款，帮助居民走商业发展之路。2000年，两个新商厦在哈莱姆125街落成，这里第一次有了大商场。又过了几年，面积3万平方米的“哈莱姆中心”建立，离任后的克林顿就把办公室设在这里，他也成为哈莱姆最好的广告。

　　印度   铲除贫民窟

　　孟买是印度贫民窟最多的城市，其贫民窟人口高达800万，占城市总人口的60%以上。2004年8月，印度总理辛格提出把孟买打造成“印度的上海”，第一步就是铲除贫民窟，连续8星期的铲除捣毁了6万间住所，20万人立即无家可归。但这次拆迁并没有让贫困者离开孟买，他们只是被驱赶到了环境更恶劣的地方。2005年2月，政府最后决定只拆迁2000年以后随意搭建的贫民窟。贫民窟拆迁计划只能草草收场。