湖北：调水博弈

　　2000年前后，湖北省政府曾建议南水北调中线工程每调走1立方米补偿给湖北省财政2分钱，作为环保资金，以应对未来可能出现的、不可预测的环境问题。但是此建议尚未获得中央批准

　　本刊记者/刘炎迅   陈晓舒  (发自北京、湖北)

　　南水北调工程，这条绵延千里的单行道，“通车”的时间延期5年。

　　对于终点和沿途的地方来说，这不是个让人愉快的消息。源源不断的长江水，对于干旱少雨多风沙的京冀豫而言，等待的时间够长了。

　　但是，对于起点——湖北省，这个调水最多的省份，在效率之外，公平也是不能忽略的要素。事实上，他们一直希望通过南水北调工程申请更多的生态补偿款，让南水北调成为一个“南北双赢、南北两利”的工程。但始终效果不佳。

　　绕不开的钱

　　襄樊学院的张忠旺博士从2002年就开始关注南水北调中线工程，是第一个关注中线对襄樊影响的人。

　　他写了一篇文章，名为《南水北调中线工程与襄樊市社会经济可持续发展研究》，集中阐述了自己对调水可能产生的隐患的担忧。

　　襄樊市是湖北省委省政府确定的“省域副中心城市”，是汉江中下游最大的城市。这个城市地处中西部的结合带，是西部开发开放中的“桥头堡”。

　　“汉江流量的增减，对于依赖汉江生存的中游襄樊市影响太大了。”张忠旺说。

　　襄樊市是湖北省闻名的“旱包子”。其下属的县城，分布于汉江沿岸，又是重要的粮食产区，即便没有南水北调的压力，沿岸的用水也是呈现出过山车式的起伏。

　　中线工程实施后，当地实际的用水缺口将越来越大，平均供水保证率将下降三分之一。“调水降低了沿岸地下水位，将影响襄樊城区100多万人的饮水。”襄樊市襄阳区人大主任靖炳坤说。

　　饮水问题只是看得见的难题，而调水后对于当地水生资源及渔业经济的影响更让靖炳坤痛心。

　　调水后，水量减少，流量、水位、流速等水文情势都趋于不利，同时水污染物将增加，鱼类的生境将进一步受到不同程度的破坏。靖炳坤说，实施南水北调工程后，襄樊鱼类资源初步估计减少1/3以上，天然鱼产量减少60%，对襄樊市的渔业经济影响巨大。

　　说起南水北调，很多湖北人显得情绪不高。他们有个很直白的比喻，如同抽血救人，这就是一个无私奉献的事情。

　　“很多官员其实对家乡都是有感情的，他们支持南水北调的原因也比较复杂，并不是一味地讨好中央，而是看上了这个工程在近期的大量现实收益和远期潜在收益。”一位湖北省调水办的官员说。

　　南水北调中线的引水方案本来有两个，一是从长江引水，二是从丹江口引水。而湖北省政府积极支持从丹江口引水。汉江是长江以北最大的支流，丹江口以上为上游，丹江口以下为中下游。

　　沈晓鲤是湖北省环境科学研究院总工程师，他曾撰写了《南水北调中线工程汉江中下游区环境影响评价报告》，并上报了国家南水北调办公室。

　　该报告明确指出了调水对汉江造成的四个影响，比如调水后，汉江沿岸取水将降低二到三成；汉江中下游水环境容量减少23%；航运受损；渔业养殖受限。

　　据此，湖北方面提出四项治理工程，希望将其纳入南水北调总规划，并要求得到生态补偿。

　　根据测算，湖北省提出了21亿元的生态补偿金要求，用于修建汉江中下游污水处理厂等项目，但多次与长江委沟通后，长江委并不同意这一数额，在最终的《南水北调中线一期工程总体规划》里，这一数额被压缩为4.39亿元。

　　20世纪90年代，南水北调工程规划之初，当时工程对汉江中下游可能造成的严重影响并没有引起各界的足够关注，一个细节是，当时中央仅下拨3000万给湖北，用于环境治理。

　　2003年底中线开工，特别是丹江口大坝加高工程启动后，湖北各地方政府终于坐不住了，他们四处游说，期望中央加大环境治理及提高补偿，甚至提出标准要“比照三峡工程”。

　　3年后，湖北省正式将各地方城市的环境呼声集结起来，以“环评报告”的形式上报中央。

　　钱，成为最终一个绕不开的结。

　　在这个问题上产生矛盾的并非一地。南水北调中线工程，最终目的地是北京，但事实上，另一个主要的受惠者是河南省。

　　这条全长1277公里的“单行道”， 在河南省境内，延展731公里。按照河南省官员们的预想，他们将在这731公里上开出39处用水口，42座城市等待着远道而来的长江水。中线一期工程，95亿立方米的长江水北上，在到达北京之前，河南省将截流37.69亿立方米。这远远大于北京最终享用的10亿立方米。

　　在河南境内，南水北调的工程线路比湖北长，收获中央财政的支持力度也大，这让一些湖北省的官员有些不平衡。在他们看来，整个南水北调起关键作用的是湖北，是调水之源。一位当地官员对《中国新闻周刊》说。

　　国务院南水北调办公室主任张基尧在接受央视采访时称，中线通水时间推迟，主要是影响工程建设的许多经济社会因素发生了变化，“由于国家政策调整、物价上涨以及南水北调投资结构变化，工程整体投资有较大增加，需要中央研究决策”。

　　根据最初的预算，中线和东线加起来的总预算是2000亿元，而最新的规划则增加了整整500亿元，仅中线工程就需要追加将近400亿元的投资。

　　按照工程总体规划，中央预算内拨款或中央国债安排占工程总投资的20%，提高受水6省市城市水价建立的南水北调工程建设基金占35%，银行贷款占45%。

　　根据“国调办”公布的消息，到2009年4月，中、东线一期工程累计下达投资538.7亿元，其中中央投资270.7亿元，基金79.9亿元，贷款198.1亿元。国家投资已超过50%。

　　南水北调办一位不愿具名的官员称，工程投资额的调整方案虽然获得了国务院南水北调建委会研究批准，但还需要由国家发改委和财政部协商解决。这么大的追加投资，如何在中央和地方之间协调，将是个很大的难题。

　　“千载难逢的机遇”

　　回顾南水北调中线工程的规划史，对于选择调引丹江口的汉江水，当年湖北省是积极推动的。

　　这其中主要有两方面的考虑：一是丹江口大坝加高，可以解决湖北省此前的老大难。二是调水补偿可以让这个中部省份实现翻身。

　　丹江口大坝加高，这是湖北省支持南水北调的最大原因。

　　1958年丹江口大坝兴建之初，大坝设计水位为170米。当时由于3年自然灾害，国家手紧，于是只建到157米就停下了。未达到设计水位的丹江口水库，防洪能力大大下降，从设计防御50年一遇到最终只能维持10年一遇。

　　2003年洪水，未消减洪峰，丹江口水库差点发生溢洪。而且因为始终有洪水的威胁，整个汉江中下游地区多年来不敢布局大型工业，产业结构一直以农业为主。

　　因此，丹江口水库成为制约下游江汉平原发展的瓶颈。湖北省从上世纪80年代以来，就多次向中央提出加高丹江口大坝高度，甚至提出由地方财政安排最多20亿的建设资金。

　　但这一预想始终没有实现。

　　丹江口加坝170米并非容易。该省一位水利专家告诉记者，单单大坝加高不只是问题，顶多20多个亿，但丹江口大坝加高须移民32.8万人，移民费用至少是240亿，这些移民中涉及一半河南人口，湖北省的财政自然顾虑重重。

　　湖北省南水北调局局长吴克刚说，丹江口水库大坝加高也就增加了它的水容量，这是南水北调中线建设的关键控制性工程。加坝既能增加向北调水的保证，又能对汉江流域水资源时空分配不均的状况进行有效调节。

　　2003年南水北调中线开工，这个问题再度被湖北省提了出来。2003年11月以来，湖北省政府专门向中央行文，支持大坝按正常蓄水位170米高程加高，省调水办等部门将力争“170方案”摆在各项工作之首。

　　在此期间，湖北省政府曾向国家提出调水之后的补偿问题，但顾虑影响“170方案”上马，很快又不提了。

　　最后，经过一年论证，国务院确定按“170方案”加高丹江口大坝。湖北省调水办在有关材料里写道：“这标志着我省根本利益得到了维护，确实来之不易。”

　　防洪效益在湖北，而淹没受损集中在河南，如果没有南水北调工程国家拨款解决移民和调水给河南补偿，河南不会同意。

　　大坝高与低的博弈只是湖北省一系列行动的一个表现。事实上，在当地官方的表述中，南水北调是“千载难逢的机遇”，必须“抓住”。

　　怎么抓？这是一个需要争取的过程。

　　据《中国新闻周刊》了解，针对南水北调工程，湖北省委、省政府已经确定了34个“抓机遇促发展”项目，将目标任务、工作责任分解落实到省直有关部门和有关市县。经过近两年的努力，已落实项目37个，超过原定项目数3个。项目范围扩展到防洪、节水灌溉、城市供水等领域。

　　“要趁势而上。”这是湖北省的基调。

　　补偿的盲区

　　“近期国家的生态补偿分为三块：一是水土保持，国家财政转移支付出50%，2008年是10亿多。二是生态补偿，这一部分湖北拿到3.07亿元，陕西是10亿多，河南6000万。库区一个县一年能补4000万到5000万元。第三部分是库区的经济发展规划，这部分资金都还在申请。”襄樊市襄阳区人大主任靖炳坤说。

　　补偿主要包括四项工程：引江济汉、兴隆梯度开发、部分闸站改造和局部航道整治。这四项最终被纳入国务院《南水北调中线一期工程总体规划》中。

　　然而，汉江中游的襄樊单单被遗忘了。襄樊处在丹江口水库南水北调中线水源区(丹江口市)以下、引江济汉(潜江市)以上。

　　“我们不要求多，只要坝下和坝上的补偿是一样的。”湖北省南水北调办规划处处长李静对《中国新闻周刊》说，河南省属于丹江口水库的坝上，湖北省除了坝区丹江口，其余在丹江口水库坝下。

　　坝上是由国家拿钱，搞治理。坝下则是中央只补贴，地方出大头。

　　襄樊市水务局总工程师杨心义对《中国新闻周刊》说，襄樊市一直以来向上级申请补贴，对坝上、坝下的不同待遇相当不满。

　　根据《南水北调中线工程总体规划》，国家的补偿方案和优惠政策主要集中在丹江口库区和汉江下游。丹江口水库大坝加高后，库区周边地区的供水保证率反而得到了提高，水资源保护、水土保持项目纳入国家补偿范围，下游有引江济汉工程，也解决了水源不足问题。

　　而“我市恰恰是水源‘贡献区’，是损失最直接、程度最大的‘影响区’，但又是国家补偿的‘盲区’‘遗忘区’。”杨心义说，“过去围绕国家大局，我们没有怨言，说水该调就调，但调水对汉江中下游造成了很大影响，而且这部分国家的补偿并不多，这个对襄樊影响很大。……针对下游有兴隆电站和引江济汉工程，对下游补偿还多一些，就襄樊正好处在中下游地区，最为尴尬。”

　　2009年元月份，身为襄阳区人大主任的靖炳坤，提出了针对襄樊市生态补贴的提案。他是第一个在人大层面诉诸补贴要求的人。当年6月，湖北省南水北调办对此做了答复。

　　“答复还是蛮好，毕竟高度重视，都在研究，在行动，在制定补偿，所以我们就很满意。毕竟是在这方面关注重视。”靖炳坤说。

　　但症结还在钱上。

　　当年，湖北省申请生态治理款21.57亿元，但最后批下来的却只有4.39亿元。这笔钱不可能满足汉江中下游生态环境保护的全部需求，如何分这一杯“羹”自然就显得备受关注。

　　因为补偿不能完全如愿，在南水北调问题上，湖北省的很多城市和襄樊一样，忧虑的同时暗中展开博弈。

　　这种博弈体现在对自有水源的保护和补偿的争取上，面对前来采访的记者，襄樊市水务局不放过任何一次表达的机会，他们对《中国新闻周刊》说，计划总投资117.9764亿元，这也是对上申请的补偿款。

　　“补偿不到位，调水就很难真正意义上成功，这还需要我们继续争取。”靖炳坤说。

　　“四大补偿工程属于公益性质的工程，基本上不具有‘造血’功能，将来建成后，它们未来的运行费用由谁来埋单？”武汉大学水利水电学院一位不愿透露姓名的教授这样说，“建立长期的补偿机制，这是需要解决的体制问题之一。”

　　“即使没有南水北调，四大补偿工程湖北迟早也要自己建设，而目前，除了四大工程建设资金以及中央财政的4.39亿元环保资金，湖北省没有参与到长期的利益分配机制中，”湖北省政府人士称，“比如，在南水北调中线水源公司中没有股份。”

　　南水北调中线水源有限责任公司由水利部于2004年8月组建，公司领导班子委托长江水利委员会党组管理。公司属正司(局)级单位，作为南水北调中线水源工程建设的项目法人。按照湖北省的预想这个机构最终将在实现调水后获得长期收益。

　　2000年前后，湖北省政府曾建议南水北调中线工程每调走1立方米补偿给湖北省财政2分钱，作为环保资金，已应对未来可能出现的、不可预测的环境问题。但是尚未获得中央批准。

　　“宪法规定水资源全民所有，那么，湖北该不该拿南水北调的收益？目前我国法律在这方面是空白的。”上述武汉大学水利水电学院教授说。                     ★

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