“县政改革”

　　——郡县治，天下安

　　2009年，被视为群体性事件的多发年。而群体性事件多发生在县域基层，在县政问题上，人们看到最迫切需要解决的是中央政策落实上的扭曲、服务型政府目标与掠夺型政府现实的背离、信息不对称和沟通渠道的堵塞造成基层矛盾的群体化和多发化，以及“一把手”权力的失制。为此，“县政改革”成为2009年政改关键词。

　　中共中央一号文件再度锁定“三农”，文件提出：要推进省直接管理县(市)财政体制改革，将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改革范围。

　　到了七月，改革的方向更加明显。财政部公布的《关于推进省直接管理县财政改革的意见》中写明，“省直管县”财政改革将在2012年底前在中国大部分地区推行。

　　9月16日，作为全国县域经济的标兵，顺德雷厉风行的推出了《佛山市顺德区党政机构改革方案》，2/3的原党政机构被精简。此举是在经济领先之后的政治试验，如其成功将为全国县域单位提供模仿经验。

　　中国有2800多个县级行政区划单位，经济发达的东部地区很多县的人口超过100万，比世界上的很多国家还要多；西部有的县尽管人数少，但地域广袤。所谓“扩权强县”核心是通过扩大县一级政府的相关权力，以使其具有更大的自主权，从而为实现县域经济发展和政府社会管理职能实施奠定基础。目前，从率先推行“扩权强县”改革的浙江来看，能下放的经济管理权限都下放了，强县扩权也似乎走完了应走的里程。因此，取消省、县之间的地级市，实行“省直管县”体制，成为“扩权强县的嫡传”，专家称其“肯定是中国行政区划改革的大势所趋。”

　　但是，中国社会科学院农村经济发展研究所研究员于建嵘在对广东省进行调研后表示，“几乎所有官员都说现阶段县域经济发展中的突出问题是没钱、没权、没人、没地。从省到地级市到县(包括县级市)都是如此。”

　　“没钱”，就是缺乏资金。按照分税制，税收的75%归中央财政，县域至多只占25%。很多县级财政都处于破产状态，更不用说乡镇政权的财政了。同时国有银行在县域内的网点很多被裁撤，县中小企业和农民贷款困难。

　　“没权”，就是缺乏行政资源，行政体制上许多部门实行垂直管理，县级政府缺乏综合调控能力。

　　“没人”，指的是缺乏人才。按照国家人事制度，高学历者均为城市户口，再加上市场机制的作用，人才向大中城市集中，县城以下地方人才资源濒临枯竭。

　　“没地”，则是中国人多地少的国情决定的，现在国家实行最严格的耕地保护制度，不仅农业用地数量有限，对于迫切希望发展县域工业的地方官员来说，建设用地更是发展的瓶颈。

　　四个“没”，概括起来就是，县级政府在县域经济发展和新农村建设中“主导乏力”。于建嵘表示只在省市县三者的职权关系上做文章，很难取得真正的成效。体制性的突破，是要把县政自治作为县政改革的目标，做实县级人大代表选举制度和监督功能，以司法制衡行政，并开展试点，逐步推行。这似乎也为我们理解中央政府主推“省委任命县委书记”的人事权体制改革、“省财政与县财政直接联系”的财政体制改革和“县级政府将拥有更多市级政府权力”的扩权改革的含义，多了一份诠释。

　　如此全方位的规划“县政蓝图”，所指之意已十分明显。郡县治，天下安。而治郡县，制度以外，人是关键。于是，2009年“县政改革”的另一重点即是干部人事制度改革。为了强化县级领导力量，解决县级党政正职变动频繁的问题，部分地方开展了“高配县级党政正职”的探索和尝试。同时，中组部主推将“一把手”培训工程设定为干部培训工作的重点工程之首，2009年全国2000多名县委书记、县纪委书记均接受了“跨级直训”。两年内，政法系统将完成对全国3080名县级公安局长；3500余名基层检察长；所有中级法院、基层法院院长；包括新任司法厅(局)长、监狱局长、劳教局长，全部监狱长、劳教所长、县(市、区)司法局长，甚至部分律师事务所党支部书记在内的司法干部培训。

　　除此之外，中组部还颁布了《关于加强县委书记队伍建设的若干规定》，这是建国以来第一部专门关于县委书记的中央文件，其将县委书记选拔管理升格为干部工作的战略重点工程。

　　基层官员对于应对群众上访、突发事件、抓农村工作等方面的工作比较熟练。但在加快发展县域经济被提到前所未有的战略高度的大背景下，改革和发展对县域官员的能力提出了更高的要求。

　　从官员轮训到县官高配，这一系列措施和尝试是否能达到预期的效果，还有待实践检验。但至少让人们看到了中央对县政问题的关注和改革的希望。

　　| 专家观点

　　——郑永年(新加坡国立大学东亚研究所所长)：如何建立和中央的直接关系，就要考虑县政主要领导人谁来任命的问题。县委书记和县长数千人，中央政府要把这些人从选拔、管理、和培训等任务担负起来并不是一件难事。近年来中央党校开始培训县级领导人是一个积极的发展，但还是不够。党的主要领导人需要把更多的精力投入县委书记和县长的培训和直接领导，犹如当年的黄埔军校那样。引入民主因素进县政也非常重要。也可考虑是否在县政，必须具备现在的六套班子。党政关系问题、行政和立法关系等都可以进行开放式试验。　

　　——周天勇(中央党校校委研究室副主任)：省直管县财政改革的一个好处就是避免“市刮县”，进一步改革，地级市的区也要精简机构、精简人员。可能的一个方案就是把区一级政府逐步的改革为派出机构，有的地方可以与乡镇合并，把这级政府取消。改革的远期目标也是逐步的将乡镇这一级政府改为派出机构。总体上就是最后压成中央、省、县市三级政府。

　　“钓鱼执法”

　　——拷问公权力

　　2009年，一篇名为《无辜私家车被以黑车罪名扣押，扣押过程野蛮暴力》的网帖将“钓鱼执法”问题推到公众面前。白领好心帮载自称胃痛要去医院的路人，结果却被城市交通执法大队认定为载客黑车，遭扣车与罚款1万元。帖子发表后，相似遭遇的人越聚越多。

　　虽然当地相关政府部门公开在电视媒体上表态说他们执法是合法的，但仅一个月后，同样的事情再次在上海发生，同时民众的情绪已经升级，18岁的车主自断手指以示清白。

　　10月20日，浦东新区城市管理行政执法局召开新闻发布会，对于其公布的“10·14”事件调查报告，受到了众多媒体、专家和网民的一致质疑。而这似乎已经成为一种惯常模式，执法人员或当地政府不是以中立的调查者和公正的仲裁者之形象出现于公众议论之中，与之无切身利益相关的民众都将愤怒和怀疑指向相关政府。

　　80后作家韩寒说，“在这个社会上，如果你生病了或者家里有急事需要搭车，有人愿意让你上车是很罕见的，这样的人是珍稀的物种，是单纯的好人。闵行区交管部门做的事情说简单点，就是将这些单纯的好人从茫茫车海中分辨出来，拘押下车然后罚款一万。”

　　网友则调侃成都私家车主“防钓鱼” 车贴意味十足， “ 本车拒绝一切搭载求助， 临盆产妇、车祸、中风、触电、溺水都不关我事， 尤其是胃疼的！”

　　行政执法是政府行使公权力、管理公共事务的途径之一，作为公权力的一种，它来源于民众私权的让渡和委托。

　　但“钓鱼执法”等事件体现出的却是权力滥用、缺乏监督等公权力的异化。权力已经悖离了它的公共性质成了掌权者的私有物，服务于掌权者的私利。从而侵蚀和破坏了政府的公信力，更动摇着社会道德的底线和三十年来国人艰难推进的法治国理想。

　　公权力的自由裁量与恣意妄为的分野在于，前者是受法治约束的、权力执掌者理性与自律状态下的一种自由，而后者则是滥用公权力的产物。

　　对于必须让渡私权、又“没有什么社会背景”的小老百姓来说，谁都有可能成为“被选中的羔羊”。不必问为什么选中你，因为在滥用的公权面前，人人都可能是罗彩霞。面对如此的情况，民众的期望仅仅是“还公权一个本来面目”。

　　有些事情，公权力应该抽身退出。抑或齐齐哈尔市政府的重金自奖、黑河发布的城市打狗令、温州在广场公审疑犯示众、河南灵宝以败坏政府形象为由对公民诽谤罪的起诉、国家工信部强制推广的绿坝花季护航软件，还有广电总局为“快乐女声”节目制定的三条军规。

　　有些事情，公权力必须认真过问。比如3年内已有80起交通违法记录的肇事者张明宝竟然仍能醉酒驾驶造成五死四伤的惨剧；杭州富家子飙车肇事后不久，公路血案再次发生；经适房六连号等各地频发的关于保障性住房的负面新闻；时有发生的食品安全的争论等等。

　　有些事情，公众只是需要一个真相。比如为什么高考考生民族成分加分问题由公安、民委、教育等众多部门联合监管，但重庆造假事件仍未被杜绝？为什么湖南株洲的高架桥、上海“莲花河畔景苑”13层空楼会坍塌或倒塌？为什么火车相撞的重大责任事故(湖南郴州)一再发生？

　　有些事情，已经让我们看到前进的力量。比如“最牛团长夫妇”的覆没、周久耕与天价烟的辩证法、“替党说话，还是替老百姓说话”的“逯军式选择题”，“躲猫猫”调查中，政府邀请网民参与调查，并希望将其发展成为一种常态的创新尝试，还有《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》中明确的党政领导干部实行问责、被问责干部异地任职的限制。

　　“法无授权即禁止，法不禁止即自由”，这句经典的法律谚语正可恰如其分的对应政府公权与民众私权，是值得执政者永远重复的常识。目前中国多元利益和多元主体已经形成，由私权与政府公权的利益博弈担当正义分配的机制已经势不可挡。这种博弈展示着中国政治、社会转型的真实形态，牵扯到公权与私权、社会与国家等多方因素。政府公权不受约束或者软约束下的民众知情权、参与权、表达权和监督权，要么徒具虚名，要么岌岌可危。

　　2009年，中国民众关心的并仅不是29岁的周森锋怎样当市长，也不只是杭州、辽阳车改后每级干部到底补了多少钱，让小学生监考干警不过是监督公权的一种黑色幽默，法院判决交通执法大队“钓鱼执法”的行政处罚决定违法也只是事后法律救济的一次胜利，民众更希望看到制度化的权力约束和监督。“情为民所系，权为民所用，利为民所谋”，让公权“有所为有所不为”，这点我们已等待了很多年。