轻则掉乌纱，重则进牢房

　　——2009年问责风暴升级记

　　本刊记者/胡庆波

　　2009年之初，上一年度“凌厉而密集”的问责风暴穿透时间之“墙”而来。在被公众“习以为常”了近乎一个年度之后，随着呼和浩特第二监狱的四名犯人越狱和鹤岗矿难夺去108位矿工兄弟的生命，问责在这年岁末跳过“行政问责”的台阶，上升到了“刑事问责”的高度。这意味着，“为官”和“当领导”已经告别“无过错就是功劳”的时空，步入了有功劳属于正常，如有过错“轻则掉乌纱，重则进牢房”的责任时代。

　　在这个公务员选拔盛况空前，犹如“千军万马过独木桥”般的情况下，问责的力度也在不断加大——“权力问责”已走向“制度问责”。换言之，在“稳当”的外表之下，公务员这一职业潜藏着责任风险。

　　2008，问责凌厉

　　2008，被称为官员问责年。这绝对名副其实，因为这一年，问责密度远超往年，问责范围之广、所涉官员级别之高，也前所未有。

　　伴随着历史车轮的前进，经过过去6年时间的成长，我们看到了一个法治政府的问责机制逐步走向成熟，向“常态化”迈进。

　　人们恐怕依旧对那场从2007年一直闹到2008年的“华南虎照风波”记忆犹新，在有关部门主动抑或被动挖掘“幕后黑手”的最终结局是：2008年，陕西省林业厅两名副厅长因此受行政记过处分并被免去副厅长职务，陕西省林业厅信息宣传中心主任受行政撤职处分，林业厅厅长张社年受行政警告处分。对于这些因此而被追究责任的13名相关责任人来说，这场娱乐了国人甚至世界的闹剧堪称一场悲剧——牺牲了其宝贵的政治生命。

　　在这一年，人们恐怕也不会忘记因襄汾县尾矿溃坝重大责任事故辞职被戏称为“霉开二度”的山西省原省长孟学农，不会忘记因三鹿奶粉事件引咎辞职的原国家质检总局局长李长江，不会忘记贵州省瓮安县打砸抢烧突发事件中被免职的瓮安原县委书记王勤和县长王海平……

　　据不完全统计，2008年，全国共有19名高官引咎被免职，上至省部级，下到县处级，涉及面之广、问责速度之快、力度之大，前所未有。“问责猛于虎”的感慨越发沉甸，“从政就要如履薄冰、如临深渊”这样的话也在不同场合被多次提及。

　　也是在这一年，官员问责的范围在逐渐扩大。在多名高官因重大责任事故被问责的同时，也 有一些“小官”因为“小事”丢了“乌纱帽”：四川省剑阁县人事局长因为怀疑茅台酒质量有问题和价格等原因，在众人面前掌掴卖酒大爷，被免去党内外领导职务；巴中市市政府将放假通知的“中秋节”误写成“端午节”，有关部门的3名干部被免职；在陕西省政府召开的“干部整风大会”上瞌睡打盹的12名领导干部受到惩戒，并被取消本年度的公务员创优评佳资格……

　　在“问责”这一词汇急剧升温之时，有专家表示，不能将问责简单等同于领导引咎辞职、等同于上级对下级的整顿、等同于出现事故后的惩罚举措。实际上，行政问责并不仅仅是让政府官员事后为其行为承担相应的责任，其重点在于预防政府官员失职失责行为的发生。

　　这一观念被注入到了《国务院工作规则》当中。温家宝总理在新一届中央政府第一次廉政工作会议上就提到，要“加快实行以行政首长为重点的行政问责和绩效管理制度。要把行政不作为、乱作为和严重损害群众利益等行为作为问责重点”。在4月2日公布的《国务院2008年工作要点》中，行政问责制也位列其中。5月，《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》中，更是强调加快实行问责制。

　　众多官员落马，让全社会感受到了问责的力量，同时也引发了一些讨论，问责官员能否复出的话题成为民众关心的焦点。“某些地方的问责仅仅是为了暂时平息民愤，或者转移公众注意视线，对一些责任人明降暗升、另外委以他任。”一位知情人士如此揭示其中的“奥秘”。

　　因此，官员复出机制的完善势在必行。毕竟，只有通过制度化程序赋予权力的复出官员，才会让公众心服口服，而官员在重新履职中也才会更有底气。

　　2009，刑责登场

　　进入2009年，中共中央政治局审议并通过的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，使官员问责制度化达到了“高峰”。其第4条规定：“党政领导干部受到问责，同时需要追究纪律责任的，依照有关规定给予党纪政纪处分；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。”《暂行规定》的出台填补了问责追究的空白，标志着党和国家对官员的问责追究、纪律追究、法律追究三个追究机制配套完成。

　　这一规定通过的一周之后，国务院即对问题官员进行问责。对山西临汾溃坝事件、胶济铁路交通事故等5宗特别重大生产安全事故做出批复，对包括铁道部部长刘志军、副部长胡亚东和山西省人大常委会副主任靳善忠3名省部级高官在内的169名官员给予党纪、政纪处分；并追究了131名涉嫌犯罪的责任人刑事责任。其中，山西省临汾市原副市长苗元礼一审被判处有期徒刑14年；济南铁路局常务副局长、局党委常委郭吉光等已移送司法机关；山西省国土资源厅总工程师刘书勇、山西省安监局副局长苏保生等被追究刑事责任。

　　为官从政越来越成为一种权力与风险并存的职业，2009年11月发生的的两个重大事件再一次印证了这一事实，也警醒为官者与世人，被问责风暴刮掉的不仅仅是头上的乌纱帽，还有可能是若干年的人身自由，甚至可能更多。

　　一件是呼和浩特“10·17”袭警脱逃案中的第二监狱原党委书记、监狱长张和平被免职之后，在 11月12日，因涉嫌玩忽职守罪被采取了刑事拘留措施。

　　另一件是再一次刺痛了中国人神经的矿难。黑龙江鹤岗新兴煤矿一座服役了93年的矿井发生矿难，导致至少104人死亡。这是继2007年12月6日山西洪洞矿难之后，中国死亡人数最多的煤矿事故。

　　11月21日，鹤岗分公司新兴煤矿矿长、副矿长以及总工程师等责任人被黑龙江龙煤集团撤销职务。第二天，最高人民检察院便决定，由渎职侵权检察厅派员介入事故调查，调查重点是事故背后是否存在官员不作为、乱作为以及官商勾结、权钱交易等职务犯罪。

　　对于这一事件，很多媒体均表示，仅靠摘除行政官员的乌纱对防治矿难成效不彰，不对有关责任人施以严厉的刑罚处治，不对矿主判以重罚，禁止其再涉足煤矿业，恐怕不足引起煤矿经营者对安全生产的重视，避免矿难一再发生。

　　看来，中国除了需要行政问责风暴，更需要严格、严厉遵循法治原则和程序的司法问责风暴。

　　背景：问责的制度化旅程

　　2003年“非典”时期，新中国历史上首次在突发灾害事件中，包括卫生部部长张文康和北京市市长孟学农两名省部级高官在内的上千名官员，因隐瞒疫情或防治不力而被查处。

　　如此在短时间内就同一问题连续地、大范围地追究官员责任，官员问责开始走入了公众的视野。如果用线条来比喻，这一年的问责，可谓浓重而粗放。

　　2005年12月2日，56岁的解振华以“引咎辞职”的方式结束了7年的国家环保总局局长职务，这位曾经获得联合国在环境领域的最高奖项的“老环保”，以一种近乎悲壮的方式在“松花江重大水污染事件”问责阶段画上了一个巨大的惊叹号。

　　于是，人们看到了这样一种现象：在重大事件面前，不仅直接责任人员要负责，承担领导责任的有关人员也要负责。与此同时，官员问责不断由中央层面辐射到地方层面——

　　2004年2月5日，北京市密云县密虹公园踩踏事故37人死亡，密云县县长引咎辞职。

　　2004年2月25日，吉林省吉林市中百商厦火灾，54人死亡。吉林市市长引咎辞职。

　　2004年4月，中石油总经理马富才因川东钻探公司特大井喷事故引咎辞职。

　　2005年8月7日，因大兴煤矿透水事故，梅州市副市长蔡小驹、兴宁市市长曾祥海被撤职。

　　2006年，哈医大二院“天价医药费”事件中，卫生部、国务院纠风办通报，给予哈医大二院院长、党委委员张岂凡撤销院长、党委委员职务处分；给予党委书记王国良撤销党委书记职务处分。

　　2007年12月19日，因山西省洪洞县“12·5”特大煤矿事故，临汾市市长李天太被免职。

　　……

　　至此，一大批重大公共安全事件，以明确的官员问责对公众作了清楚的交代，辞职、引咎辞职、责令辞职、免职……逐渐成为高频词汇，为普通百姓所熟知。

　　与此同时，在制度层面，官员问责也在逐步完善，由“权力问责”慢慢走向“制度问责”。

　　中国的官员问责制源自1995年颁布的《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》，此暂行条例被评价为“在干部选拔任用工作方面第一个比较全面、比较系统的文件”，并最早引入了责令辞职这种形式。

　　2002年，中央正式颁布实施《党政领导干部选拔任用工作条例》，与1995年的暂行条例相比较，人们印象最深的是，此次颁布的条例又向制度化迈出了一大步，明确提出“实行党政领导干部辞职制度”，并对引咎辞职和责令辞职给出了定义。

　　2004年中办印发了《党政领导干部辞职暂行规定》，对于引咎辞职的规定更为细化。

　　随后几年陆续公布的《中华人民共和国公务员法》和《全面推进依法行政实施纲要》等，也对问责制的相关内容作了规定。

　　专家认为，虽然问责制的制度设计还有待完善，但问责制决不会是一阵风，而将在实践中朝着制度化、法律化的方向发展。

　　(摘自《法律与生活》2009年12月下半月刊)