“首先是周边国家普遍经济不发达，无法像沿海一样引资进来，也就无法通过沿海地区的模式发展外贸。”桑金成说，更为重要的是沿海地区可以通过海运通达全世界，但沿边地区往往只能面对一两个国家，深受对方情况的制约。

　　1984年以来先后担任十余个图们江开发规划子项目负责人的吉林学者陈才向本刊记者回忆说，其实最迟在上世纪90年代初期就已经形成了完整的图们江流域开发规划：包括中国的珲春、延吉、图们和龙井地区，朝鲜的罗津—先锋自由贸易区和俄罗斯的哈桑地区，更大范围涵盖中国的延边朝鲜族自治州，朝鲜的咸镜北道和俄罗斯的大符拉迪沃斯托克地区。

　　与许多沿边开放设想一样，这个规划的核心就是从东欧经俄罗斯、蒙古国，由内蒙古阿尔山进入东北地区到达日本海的“新欧亚交通大通道”。

　　“应该讲，口岸设置都是比较成熟的，境内交通也很方便。”陈才说，1991年联合国开发计划署也介入到这个大通道项目中，希望用不超过20年时间筹集300亿美元，将图们江三角洲建设成一个多国经济技术合作开发区，使其以新大陆桥起点的身份成为世界新的物流中心和经济增长点。

　　但是，整个项目最后卡在了铁路上。“在俄罗斯那边，它的地方铁路和中央铁路宽窄不同，无法进入俄罗斯腹地。”陈才解释说，在蒙古，关键的从乔巴山到阿尔山的“两山”铁路虽然有拆毁铁路后剩下的路基，也一直没有恢复。

　　这样宏大的东出日本海、西进东欧的国际大通道计划，迟迟无法落实，一直到2009年秋天国务院批复《中国图们江区域合作开发规划纲要》，再次提出推动图们江地区的开放合作。而“新欧亚交通大通道”始终是内蒙古推动沿边开放的核心内容。

　　“两条铁路到今天也没有得到实质推进。”作为图们江项目的主要倡导者之一，25年前正值壮年的陈才如今已快退休，“地方领导去俄罗斯不知道交涉过多少次了。”在他看来，新的图们江开发计划中重点已经是吉林地区。

　　走出去更考验智慧

　　俄罗斯这个北方邻国，紧贴着它的黑龙江省政府2009年前11个月，对俄贸易下降超过45%，在东宁等口岸这个数字超过63%。

　　“世界性经济衰退的大背景下，俄罗斯采取了收缩的贸易政策。”黑龙江省政府发展研究中心外经处处长高玉海告诉本刊记者，1998年以来，俄政府不断对华商市场进行查抄。2009年6月又关闭了著名的华商基地莫斯科切尔基佐夫市场，涉及华商货款50亿美元。

　　“中俄之间以‘倒包’为主的贸易往来因此受到影响。”高玉海说，黑龙江早就有“立足远东、进入欧洲”的国际大通道计划，但是在边贸都无法保证的情况下，通过俄罗斯进入欧洲腹地还只是纸上谈兵。

　　作为重要的老工业基地，黑龙江一直以内生型经济为主，但是仍受到山海关的运力限制。一个例子是，位于齐齐哈尔的世界最大铸锻件生产企业中国第一重型机械集团公司，从上世纪90年代后期开始在大连棉花岛建立出海生产基地，绕开山海关的瓶颈困扰。

　　“中国需要建设国际通道，沿边开放是国际通道的基础。”桑金成说，当务之急是将沿边开放以及更为远大的规划尽快上升为国家战略。

　　边境经济合作区曾统一由国务院特区办管理。1998年机构改革时，国务院特区办撤销，“边境经济合作区长期处于无明确主管部门、无具体发展规划的状态。十余年来边境经济合作区基本上依靠各地政府在摸索中前行。”桑金成说，无论黑龙江、吉林、内蒙古，还是云南、广西，出于自身发展的需要，都一直在推进国际大通道背景下的沿边开放，但效果并不明显，“很多事情显然不是省一级能解决的。”

　　西南方向，在那些中南半岛国家，我国地方领导可以和对方国家领导人形成良好的私人关系，但涉及重大项目，必须由中国的中央政府与其签订协议，毫不含糊。

　　“沿海开放是引进来，沿边开放则要走出去。”桑金成说，这更考验智慧。

　　如何与境外交通设施对接

　　显然，一些省筹划许久的设想将成为中国再次走向世界的基础。它们可以总结为：东出日本海，西向高加索，北上西伯利亚，南下印度洋。

　　在各沿边省份看来，交通已成为建设国际通道的首要问题。

　　一方面境内路段需要大量资金投入，沿边省份又往往经济并不发达。更为重要的是，如何实现境外交通设施的接轨。

　　在绥芬河，中俄达成建设跨境大桥协议多年后，一直还无法落实。在黑瞎子岛被中央批准成为中俄合作示范区后，该岛与抚远的后方通道已开始动工。但俄罗斯仍未决定是否加强自己一侧的交通设施。

　　地广人稀的俄罗斯远东地区有600多万平方公里土地、900多万人口，一些边境口岸城市有一半是中国人。这引起俄罗斯国内一些人的不安，也被认为是俄在远东地区对华贸易政策出现反复的一个主要原因。

　　高玉海说，目前进入俄罗斯市场的大多是民营企业，因此贸易往来一直停留在比较低的层次上，很难涉及矿产、资源等领域。而在远东地区，中国投资受到严格的条件限制。黑龙江省领导曾明确表示，希望俄方能够制定更加符合实际的，同时能够有利于双方合作的一些贸易投资政策。

　　他告诉本刊记者，目前已经有几批粮食通过符拉迪沃斯托克港口实现“内贸跨境运输”，运到中国的东部沿海地区，即初步的“借港入海”。“但是成本很高，还无法成为常态。因为借用对方港口和铁路的价格都很高，其中相当一部分并非硬性成本，需要通过谈判降下来。”

　　在中南半岛，由于历史原因，一些国家仍对中国走向强大抱有这样那样的疑虑，有的甚至对来自中国的投资者给予歧视政策。反对中国在其境内进行铁路和高速公路建设，会有种种理由。

　　目前在各个方向上，推进最为明显的都是能源通道合作。不久前中国—中亚天然气管线通气，中缅油气管线也已动工，来自俄罗斯的石油则将在2011年起从黑龙江的漠河入境。

　　某沿边省份负责国际通道规划的官员认为，这充分说明国际大通道建设是可以有效推进的。

　　和平构建国际大通道机会不等人

　　目前，沿边各省都希望以自己为境内起点的新国际大通道，能够在即将形成的“十二五” 规划中得到体现。在民建中央送达中央高层领导的报告中也建议，确定新时期沿边开放和边境经济合作区发展的总体目标，将沿边开放和边境经济合作区发展纳入国家“十二五”规划。

　　“当然，必须有先后顺序，先选择一个重要方向集中力量，低调地进行建设。”桑金成说。

　　在这个框架下，中央应对沿边省份给予资金和政策支持。虽然边境经济合作区的建立时间很早，但是由于多种原因，合作区并未进行新一轮的制度创新，过去的政策优势已被近年的新政策覆盖。很多合作区已经在地方发展过程中成为城市功能区，丧失了成为国际大通道桥头堡的基础。

　　高玉海说，包括黑瞎子岛，虽然被批准为中俄合作示范区，但具体示范什么政策、采取哪种模式，尚无定论。

　　参照沿海开放的经验，合作区内生产型企业可以享受所得税优惠。桑金成说，民建中央提交中央高层的建议还包括，区内边贸企业在“十二五”期间所得税减低征收、合作区新增财政收入留给当地、提供专项贷款、完善口岸建设等。

　　此外，适度调整边贸政策已成当务之急。各地对近年来国家以财政转移支付替代边境小额贸易进口关税和进口环节税减半征收政策的反映都比较强烈。由于转移支付资金短期内很难到位，地方财政受影响较大。

　　这样在沿边开放的基础上，建成大通道进入对方国家腹地、甚至达致贯通，才成为可能。

　　“经济仍然是最有效的手段。沿海开放的例子已经证明，足够的政策支持可以使中国以商品为先导走出国门。特别对中国这样一个一直谋求和平发展环境的国家来说尤其重要。”上述商务部官员说，目前西方国家进入中南半岛和中亚的态势也十分明显。

　　“在别人可能主宰周边国家市场的情况下，现在也许是用和平手段构建国际大通道的最后机会。”这位官员说。■