智库的美国范本

　　在谷歌地图上看华盛顿特区，能够查看到智库在地理上与白宫和国会山毗邻的簇拥状态。这些“脑细胞”组织在全美大约有2000多个，仅在华盛顿就活跃着350多个。根据宾夕法尼亚大学公布的《2008全球智库报告》，在每年的运营经费上，前十强的美国智库共拥有5.6亿美元，而非美国的全球十大智库只有1.12亿美元，美国智库的力量可见一斑。智库成员与政府官员之间交换角色是一种惯例，在相互大门中进进出出，但智库保持着政府之外独立的民间身份。

　　记者◎蒲实

　　“包围”华盛顿

　　在华盛顿，布鲁金斯学会位于马萨诸塞大街1775号，在国会东北边，距离只有5公里。就在不远处的1779号，坐落着另一顶尖智库——卡耐基国际和平基金会的华盛顿中心。兰德公司的总部在加州，它在华盛顿有一个办公室，位于哥伦比亚-弗吉尼亚区I-395高速公路上，毗邻五角大楼和机场，在白宫西南边，与白宫距离12公里。在白宫西北方仅1公里处的K街上，则坐落着十大智库之一的国际战略与研究中心。这种地理分布形态直观地显示出智库与美国权力中心密切的联系，它极大地方便了智库与政界人员之间频繁的人员往来。

　　布鲁金斯学会和兰德公司是这一庞大智库群的代表。

　　布鲁金斯学会是美国在资金规模和影响力上都排名第一的智库机构。它是美国著名的综合性政策研究机构，历史悠久，以持自由派观点著称，使它又被称为“民主党的影子内阁”。从杜鲁门总统开始，历届民主党政府都起用该学会人员充任要职，学会的负责人不少是原来政府的官员，政府部门退休的有高学识的公务员经常被请到该学会出任研究员。对外政策研究室的高级研究员中，有一半曾在美国国务院中任过职。首任会长哈罗德·莫尔顿曾经是罗斯福政府的战备物资局的成员。国家经济部门负责人如经济咨询委员会主席、国会预算委员会主席等，都曾担任过该学会的高级研究员。布鲁金斯学会每年提出的《确定国家优先任务的报告》，被视为是民主党政府施政纲要的主要依据。

　　去年6月，朝鲜宣布第二次地下核试验成功，接着连续试射6枚导弹，朝鲜半岛局势紧张。我接通布鲁金斯学会东亚研究高级研究员浦睿哲(Richard C. Bush)的电话，自我介绍是一家中国媒体要求采访朝鲜核问题，他听罢，直接要求我提出问题，并在电话那头以对公众做演讲般的清晰英语做了回答。这是我第一次直接接触布鲁金斯学会。浦睿哲曾在国会外交事务委员会和国家情报委员会任职，曾担任5年美国在台湾地区关系协会会长，是知名度很高的东北亚和中国问题专家。

　　那一次，我也第一次接触了兰德公司。在美国，严格意义上的智库是独立于政府机构的民间组织。但兰德公司并不是这个意义上的智库，正如它的名字一样，它更像一家公司，它的资金和项目大部分来自于联邦政府，有营业执照，主要为政府的决策服务。这是它和布鲁金斯学会的不同之处，后者主要是私人基金会的资助。兰德公司的前身是美国空军的兰德项目，这使它与美国空军多年来一直保持着特殊和密切的关系，人员往来频繁，这种军方资源使它成为美国最重要的军事战略研究机构。后来兰德把业务拓展到社会、经济、教育、科技等领域，成长为最负盛名的综合性决策咨询机构。

　　当时兰德公司的高级国防分析师布鲁斯·本内特(Bruce Bennett)通过邮件接受了我的采访，他做了满满两页纸的回答。他在邮件中详细解释了“威慑”的概念，并用这个概念来分析朝鲜半岛未来可能出现的若干情况，他甚至还画了一张图，用一架天平来表示朝鲜发展核武器所能得到的好处和所需付出的成本。布鲁斯毕业于兰德研究院，他为国防部长办公室、美韩联军和美国太平洋司令部做研究项目，是兰德战略、军事部署和防止核不扩散的学科带头人。我很遗憾，在我短短的文章中，却只能摘引他的几句话。

　　与私人和民间基金会资助的布鲁金斯学会不同，兰德公司的资金来自政府，为政府服务，它不把中立性作为宗旨，但并不意味着它在思想上依附于政府。它的组织性格是敢于想象、敢于求异思维，创造性地探索前沿。兰德防务分析师卡尔·比尔德(Karl Builder)曾写道：兰德公司“常常挑战盛行的思维和利益，有时激烈的冲突会摩擦出火焰来，每每这个时候，兰德与空军的关系就会受到考验，但从未破裂”。“冷战”时期，当兰德提出“二次打击能力”的核战略时，美国军方正根据“一次打击”战略把导弹部署在离苏联不远的周围。而兰德的这个战略要求军方把导弹部署得离苏联远远的，甚至在美国国内，才能在受到核打击时有反击能力。“要重新部署导弹，空军必须放弃或加强原来的海外导弹基地，而且要更多地依赖远程导弹和航母。这个极端的解决方式在空军很不受欢迎，它动摇了当时核威慑政策的基础，但兰德激进地推行这个战略。”兰德最终获得了成功。上世纪70年代，当兰德提出要研究无人驾驶飞机时，美国空军觉得这是个遥不可及的、有点科幻的概念，而且这个想法遭到了空军大部分飞行员的反对。兰德退而提出地面遥控飞机的概念，还是没能讨得飞行员的欢迎。然而今天，无人驾驶飞机已经成为广为人知的创造。

　　去年6月的那次采访中，浦睿哲和布鲁斯的回答，分别代表了当时活跃于华盛顿的两派观点。布鲁斯主张有效威慑，加大朝鲜发展核武器的成本，特别是政治成本。而浦睿哲更多考虑到东亚安全的平衡，他说：“中国不会喜欢威慑措施，这意味着美国在东北亚的势力会加强，也意味着冲突升级难以避免。”他重视中美一致阵线和六方会谈的作用。当时，智库这些持不同观点的人积极通过各种渠道来发表观点。布鲁斯在《芝加哥论坛报》上写了特稿专栏，浦睿哲在美国国会做了听证报告。还记得结束采访时，浦睿哲说，他对朝鲜局势的详细意见可以参考他的听证报告，“所有的内容都是公共的，你可以引用每一句话”。他说。

　　华盛顿的网络

　　唐安竹(Drew Thompson)曾在美国十大智库之一的国际战略与研究中心工作，后来辗转于商界，创立过物流业界的美国商会，现在又回到智库，在华盛顿的尼克松中心做中国研究主任。他告诉本刊记者，在智库的工作中，“去白宫见某位部长或在国会山见某位议员是很平常的事，对他们提出关于政策的问题就是我工作的一部分”。

　　一周前，唐安竹刚刚主持了一场圆桌会议，邀请华盛顿几大顶尖智库的专家来讨论中美关系，这也是智库常见的工作方式。杜说，在这些圆桌会议上，常常会见到前大使、前国防部长、现任政府官员等，在一些非正式场合，他们以个人身份发表意见。《纽约时报》专栏作家、哈佛大学历史学家写作团队曾这样描述智库里常见的场景：整个午餐，无论是在非正式的自助餐厅里，还是在正式的周五午餐上，智库人员以及他们的客人围坐在圆形桌餐前，热烈讨论一周所发生的事，诸如古希腊某场悲剧的合唱。在为政府或商界举行的会议中，在高级研修项目中，他们通过付费或免费的咨询等各种办法打开通向政府官员的大门。

　　唐安竹说：“智库不会去解决政府的问题，但有时政府官员遇到问题时，会打电话来说，‘我这有个问题，你怎么看？能给我点想法吗？’智库通常会欣然接受。比如，有时国务院的某位官员会打电话来问，‘我们该怎么应对伊朗？’‘中国怎么看待这个问题？’我会给出我了解的事实”。这种“口头文化”在决策过程中很常见。

　　在这样一个智库和政界官员频繁交往的网络里，智库人员和官员角色在职业轨迹中的互换非常常见，几乎成为一种惯例。

　　穆里·韦登鲍姆(Murray Weiden-baum)曾任里根政府经济顾问委员会的第一主席，此后又担任了里根政府6年顾问委员会成员。这个经济顾问委员会由3个人组成，是总统的私人顾问，对塑造总统的经济政策有很大影响。韦登鲍姆被任命时，是圣路易斯华盛顿大学经济学院的教授，此前在波音公司工作过，在尼克松政府担任过财政秘书助理。他向本刊记者回忆：“我能成为里根总统经济顾问委员会顾问，是因为他和他的关键助手读到过我关于政府商业管制的论文，我的学术背景对我非常有帮助。而且在候选总统过渡期间，我积极帮助他做经济政策的规划。”

　　韦登鲍姆说：“我在里根政府里的工作，主要是帮助制定和解释总统的经济计划。”他特别留意到华盛顿的智库在政府政策制动过程中发挥的作用：“智库机构在很多方面都在竞争，特别是在发表公共政策的文章上。在多大程度上媒体和国会各委员能使用或采纳智库的研究，是智库申请资金、获得研究帮助的关键因素。”

　　他那时对美国顶尖经济类智库美国企业研究所有很多关注：“1975年到1977年之间，美国企业研究所发表了非常多关于商业管制的论文，而且广为传播。”当时政府需要在减税、缩减公共开支以刺激经济复苏和“冷战”庞大的国防开支之间做出选择，同时需要面对一个缺少“鸽派”的国防部。华盛顿经济、安全防务和国际战略研究类智库非常活跃，各有所见，“他们非常擅长把材料和观点塞到政府政策官员这里来，包括学术界发展出来的思想”。

　　从政府出来后，韦登鲍姆在美国企业研究所、外交政策研究所、国际战略与研究所等智库做顾问或理事。他告诉本刊记者：“白宫的高级官员是政治任命的，他们大多在前一届政府中任过职，比如，我曾在尼克松政府中做过财政部长助理。政府永久公务员的职业轨迹更加有规可循，但政治任命随着政府任期结束就结束了。对希望参与公共政策的人来说，条条大路通罗马。很多资深经济学家从学术圈开始，后来帮企业和政府做一些特殊的项目和任务，然后步入政界。我的第一份工作是杜鲁门预算局的初级经济学家，后来又在私人企业、大学工作过。在这个过程中，我给国会委员会做研究，给企业和政府机构做咨询，然后进入了里根政府。”而显然，本来就以向政府兜售意见为目的的智库，更容易获得进入政界的通道。

　　布鲁金斯学会约翰·桑顿中国中心主任、华裔研究员李成在夏威夷接受电话采访时告诉本刊记者，2008年总统选举中，他是外交团队中的成员，曾给希拉里·克林顿和奥巴马做顾问，主要在东亚政策、贸易等问题上提供咨询。“布鲁金斯学会的许多成员当时也在这个竞选团队里，包括李侃如(Kenneth G. Lieberthal，曾任克林顿总统国家安全事务特别助理，1998～2000年任国家安全委员会亚洲事务主任)、浦睿哲等东亚和中国问题专家。而奥巴马和希拉里现在也经常去布鲁金斯学会演讲，保持着与学会间这种密切的关系。”

　　李成说：“智库成员要进入某位总统的政府，很重要的是在竞选早期进入总统候选人的竞选班子。为了不损害布鲁金斯学会的独立性，我们参加竞选团队时，和学会有一个类似合同的协议，规定只能以个人名义参加竞选。如果要代表总统出来站台，你不能说自己是布鲁金斯学会的，你的身份是竞选顾问。你也不能占用学会的资源，不能用学会的名义，你的时间也都是义务的。当时我们有一些人是‘on leave’(离职)，全职为竞选工作。”李成说，布鲁金斯学会参加竞选团队的人，现有50人在奥巴马政府中任职，其中16人是比较高级的职位，当时带领外交团队的杰弗·贝德(Jefferey Bader)现在是白宫国家安全委员会亚洲事务高级主任。

　　北京大学国际关系学院院长、中国社科院美国所前所长王缉思每年需要多次去华盛顿，每一次都与智库的人接触交谈。他对本刊记者说：“要衡量智库对政府决策施加了多大的影响，是很难的。”多年与智库的交往让他了解到，美国对华政策的许多思路和提法都是学者专家或工作层次的官员首先倡议的，“但他们出于各种考虑，一般都不会夸耀个人角色，说‘这个主意是我出的’。一旦进入受咨询的专家圈子，在公开和私下的场合都需谨言慎行，否则就可能出局。这同我们印象中美国人喜欢突出个人作用、特立独行的处事风格有很大差异”。“我个人所知道的一个例子是，美国前常务副国务卿佐利克2005年关于中国应成为‘负责任的利益攸关方’这个提法，是国务院一位来自学界的年轻官员首创的。当我私下向这位官员求证时，他只是微笑了一下。”

　　身份在智库与政府间可以频繁转换，却各有行为规则，李成分得很清楚，他说：“这么多布鲁金斯学会的人进入政府，会用他们在布鲁金斯时所做的研究来影响政府决策，这些研究和思想就被政府吸纳了。但这时他们的身份是政府官员。杰弗·贝德进入奥巴马政府后，就从行政上离开了布鲁金斯学会。他在布鲁金斯学会仍然有很多朋友，他与过去朋友的交往你是可以想象的，但这种影响是朋友的影响，不是政策上的影响。”

　　在智库和政府里，遵从的是不同的思维和行为规则。当学者从政界回来时，会发生或多或少的变化。去年7月，美国前国防部长麦克纳马拉去世，我曾采访约瑟夫·奈(Joseph Nye)，请他谈一谈对麦克纳马拉的评价。那个时候，美国媒体和40年前一样，对麦克纳马拉参与决策的越南战争不能忘怀，无法原谅。约瑟夫·奈是哈佛大学肯尼迪政治学院的教授，上世纪70年代，他提出了“相互依存”的概念，是国际政治新自由主义学派的创始人，被誉为20年来美国最有影响力的国际关系学者。上世纪90年代，奈在克林顿政府中做国防部长助理，他也是智库外交关系委员会的董事会成员。奈没有批评麦克纳马拉，他说：“当我在哈佛大学还是一个助理教授的时候，美国记者哈波斯坦的《出类拔萃之辈》让我对麦克纳马拉没有任何好感，但我后来明白，做一个领导人比我那时想象的要复杂得多。”

　　王缉思说：“学者从政府出来，他对学术理论的兴趣会小很多，而带来更多的经验。我一个很好的朋友，是很有名的美国学者，他从政府出来后，掌握了很多政策甚至机密，在课堂上说话的时候，他变得谨慎得多，在言语中也会对理论表现出更少的兴趣。如果读一读约瑟夫·奈在进政府之前和出来之后的著作，你会很明显地感到这一点。”