简析古今中外透明度困局

　　作者：刘俊生

　　从组织领导者之接班人的角度来讲，后备干部制度古今中外都有。西方国家在推翻了封建王朝之后，建立了现代之民主政治，政治官制定政策，而行政官执行之，后备干部选拔“透明度”问题可从这两个层面来简析。

　　后备政治官之透明度简析

　　政治官或政治家，位高权重，历来为官员精英中之精英，其后备者往往受到政权的高度重视。封建时代，“太子”为国君之后备，不仅成为多数国家之制度，而且透明度相当地高。又如，军功爵制论“军功”行赏，立有军功者即成为后备之官员；九品中正制则由各地“中正官”按标准并区分品级(九级即九品)向朝廷推荐优秀人才，被推荐者就是后备官，待朝廷任用；科举制则是通过层层考试选拔不同层级之后备官。这些后备官举荐制度都具有很高的透明性，并由此进一步增强封建君王执政之合法性。

　　现代民主国家，其“后备者”选拔和培养问题，从国家制度层面看，已经消失或不存在，但实际上是被政党竞争制度或其他竞争制度所取代，由“国家后备”转换为“政党后备”或“社会后备”。总统或首相之下的政治官，通常是被执政党提名任用。这些被提名者就是后备者，原先大多隐藏于党内或社会中。尤其是在实行政党政治的国家，无论执政党或者在野党，都会通过党内竞争方式培养党内后备干部，一旦再次执政或重获政权，这些后备者就摇身一变而成为政府各部门之行政首长。可见，党内后备或社会后备实为国家之后备。无论政党后备还是社会后备，其透明度极高，更可况提名后还要受到权力机关之严格审查，其质量有多高不难想象。

　　当代中国，政治官与行政官划分并不明显，后备干部由中共负责选拔和培养。主要优点就是后备渠道较为广阔，既包括党政机关之后备途径，也包括国有企业单位之后备途径，还包括政治性群众团体之后备途径，培养了较为充足的政治官后备人才。但主要问题在于透明度较低，竞争性较弱，由此导致一些后备者在后备时期就是“体弱多病”，从而破坏了党的形象。

　　后备行政官之透明度简析

　　在古代，政治官就是行政官，是我们通常称呼的“官”。执行决定之“吏”由这些“官”自由任用，但因“官”对“吏”负有连带责任，所以“官”在选用“吏”时还是十分的慎重，但无后备“吏”制度。政治官和行政官之分是近代的事情，所以后备行政官制度是近代才有的事情。

　　西方国家在推翻了封建王朝之后，建立了现代之民主政治，与之相适应的政治官选举制度和提名任用制度随之出现。其常任行政官制度，指考试入仕和职务常任两项制度。后备行政官制度也由此产生，但各国有所不同。如法国的A类公务员就是行政官，通过招收、选拨、培养，作为法国中央政府(A类)后备行政官之人才库。英国设立的行政学员制度，也是行政官之后备人才的举措；德国、日本等国都有此类后备行政官制度。就其透明度来说，与其政治官选举制度之透明度没什么两样。

　　当代中国，行政官和政治官之间在制度上没有作明显之区分，两官相通，即行政官和政治官之间可通过交流制度而互换。行政官之后备制度同政治官之后备制度，其优缺点也相同。

　　总之，为了进一步加强中国共产党执政之合法性，中国后备干部制度之未来改革的关键，在于增加透明度和竞争性。(作者为中国政法大学政治与公共管理学院教授、博导)

　　充分透明才能避免“暗箱”操作

　　作者：陆彩鸣

　　实行市场经济体制后，竞争机制已越来越广泛地被引入干部人事制度，干部任用方式已经和正在发生变化。目前，选拔干部实行民主推荐已成为一个必经程序，公开选拔已成为产生领导干部的一种较普遍的形式。

　　但在有些单位和部门，后备干部选拔工作透明度不高。在确定后备人选时，没有严格按照群众推荐、组织考察和领导班子集体研究的程序进行，“一把手”个人说了算或少数人暗箱操作的现象并不少见。这种选拔干部条件不公开、职数不公开、程序不公开、结果不公开的做法，违背了干部选拔工作的基本原则，缺乏应有的公正性，难以形成充满生机与活力的公平竞争机制，无法将真正优秀的人才选拔进后备干部队伍。

　　人才蕴藏在基层，植根于群众之中。为拓宽选人视野，各级党委和组织部门可面向社会、面向基层，在更广阔的范围内选拔后备干部。按照“扩大民主”的要求，在选拔后备干部人选时，各级党委、组织部门要根据有关规定和领导班子的实际状况，对后备干部的年龄、文化、职务等制定相应的条件，通过组织发文、张榜公布等形式，在本地区、本部门向干部群众公开，把政策交给群众，一方面接受群众监督，另一方面扩大群众参与范围。在此基础上，搞好宣传发动，通过召开民主推荐会和设立推荐箱等形式，组织干部群众开展推荐活动，以提高推荐后备干部的民主化程度，体现“群众公认”的原则。

　　引入竞争机制。要逐步探索采用竞争性选拔方式，把不同行业、不同领域的各类优秀人才聚集到后备干部队伍中来。为拓宽选拔后备干部的视野，提高后备干部的素质，体现选拔后备干部工作“民主、公开、竞争、择优”的原则，组织部门要运用公开选拔的方式，择优选拔后备干部人选。在公开条件的基础上，采取个人报名、组织推荐、群众举荐，最后由组织部门审核把关的方法，确定参加后备干部竞争人选，通过笔试、面试、考核、考察的程序，全方位测定竞争人选的综合素质和能力，从脱颖而出的优秀人才中挑选后备干部。既拓宽选拔后备干部的渠道，又提高后备干部人选的素质。

　　推行备前公示，接受群众监督。后备干部在民主推荐、集体研究后，可以在一定范围内予以公示，广泛听取意见，然后确定上报。在进行公示时，要通过多种渠道，把后备干部向群众、向社会公开，并采取多种形式充分听取基层干群意见，实施广泛的民主监督。通过公示，力求全面掌握后备干部在工作、生活方面的表现，特别是8小时以外的社会交往等情况，以进一步把好后备干部的“入口”关。(作者为江苏省泰州市委组织部研究室主任)

　　争鸣>>

　　后备是否越透明越好

　　曹鸿鸣

　　后备干部队伍建设工作是否越公开、越透明越好？近些年来，在一些地方、一些部门，谁是后备干部，人们比较清楚。有些地方还将后备干部名单在媒体上公布，听取各方面意见。这样公开的积极作用不言而喻，最大的好处就是后备干部人选明确，便于接受群众监督。但是，我们也要认识到，从一些地方的情况来看，后备干部工作透明度高，人选具体，在实践工作中产生正面效应的同时，也不可避免地产生了一些负面影响，例如，有些人当了后备干部后，工作闯劲小了，稳劲大了，对上想的多了，对下想得少了；一些“有心人”瞄准后备干部，提前进行感情投资，以备后用，等等。这些虽然都是前进中的问题，但也应当高度重视，认真研究，加以解决。当前，尤其是要对一些基础性认识要形成共识，即后备干部工作不等同于缺职选任工作，后备干部不一定就是最终使用的干部。公开、透明的程度要与后备干部的健康成长环境相协调，切不可拔苗助长。(作者为致公党中央秘书长)

　　有进有出才能保持动态平衡

　　作者：孙立樵

　　中组部部长李源潮曾明确表示，对后备干部坚持重在培养、同样使用，坚持优进绌退、动态管理，不搞一次选拔定终身。这就要求我们遵循后备干部成长规律，解放思想，大胆创新，将分类管理、定向培养、跟踪考核、适时调整等环节有机结合，形成公平竞争、优胜劣汰的动态管理机制，及时调整更新后备干部。

　　后备干部动态管理是一个系统工程，必须建立起科学的结构和运行方式。根据领导班子建设的需要，可将后备干部队伍按不同层次、成熟度、专业和个性特点，合理划分为不同类别，包括合理划分出党政类、经济管理类、政法类、专业技术类、农村工作类等类别，根据需求情况确定每个类别的人数，并且结合后备干部实际情况，确定近期使用类、中期使用类和长期培养类，对后备干部进行分类管理。目的是通过分系统排队，实施全过程的层层筛选淘汰，把后备干部培养成某一领域的专业领导人才。并以此建立后备干部个人成长档案，及时更新后备干部的成长动态，分析判断后备干部的优劣，为有针对性的培养和使用后备干部打好基础。

　　后备干部的培养需要根据他们的专业特点和培养方向，有计划地进行定向培养。为此，要按照“干什么、学什么、缺什么、补什么”的原则，有组织地选派后备干部到党干校和高校进行理论培训，并采取上挂下派、异地任职、岗位交流、参与中心工作等形式进行实践锻炼。特别要积极引导和鼓励后备干部到艰苦地区、复杂环境、基层一线经受磨练和考验。

　　对于选派后备干部到境内外培训、上挂下派等热门形式，可采用公开竞争择优的方式，通过考试和考察确定人选。后备干部的培养重在日常教育，可以尝试建立后备干部导师辅导制，各级领导班子成员要和后备干部“结对子”，经常与后备干部谈心交流，及时指出他们的苗头性问题，帮助查找根源，指明努力方向，搞好“传帮带”。要建立后备干部思想工作汇报制度，并形成书面总结材料，促使后备干部发愤图强，力争上游。

　　坚持后备干部的动态管理，特别需要注重在实践中跟踪考察后备干部。为此，要建立健全跟踪测评后备干部能力素质指标的考评体系，探索建立定期定向的阶段跟踪测评模式，根据监测对象具体职位的复杂程度和难度系数，制定不同的指标变量表。后备干部的考核形式可以灵活多样，可通过日常观察、个别访谈、专项测评、年终考评、民意调查、实绩分析等方式，全面考察后备干部并做出综合评价。

　　对后备干部实行动态管理，关键是要畅通“出口”，及时调整后备干部队伍。为此，组织部门要建立优胜劣汰的竞争式管理机制，结合年终考核、民主评议、综合考察等结果，每年对后备干部队伍进行一次调整补充。要把政绩平平、工作失职、经不住考验、群众威信不高、没有培养前途、体弱多病的后备干部，果断地调整出去；要把基本素质好、政绩突出、群众公认的后备干部，及时地充实进来。实现后备干部队伍有进有出，始终保持动态平衡。同时，要探索建立备用期限时制度，原则规定后备干部最长备用年限一般不超过6年，超过最长备用年限得不到提拔使用，应调整出后备干部队伍，避免一些后备干部一辈子“备而不用”的情况发生。

　　相信我国的领导干部选拔机制，将不断增加竞争性，这将对未来后备干部提出更高的要求和挑战。(作者为辽宁师范大学政治与行政学院教授、博导)

　　上楼梯口“凡升必争”

　　程连昌

　　预备的对象有可能三年、五年发生变化，不再符合原来设定的要求，而原来不是后备的可能后来者居上

　　后备干部是党的组织、干部管理部门从长计议来探索干部人事管理制度其中的一个做法，不管是计划经济还是市场经济都是必要的。党和政府及早动手选拔、锻炼、培养有优秀德才条件的人，做预备的策划，使其能在一定的时期更加成熟，以备上层干部任期届满或流动调整之时，及时能选备上担任重要职务，符合人才成长的规律。

　　后备干部制度有其自身的先进性、备用性、衔接性，但并不一定是唯一的，固定不变的办法。在实际操作中要明确认识到以下三点：第一，早期考虑预备的人不一定就必然是将来要晋升的人，这只是一部分基础；第二，组织人事部门在选拔任用干部时，决不能只在“后备干部”中挑选，还要在广泛的范围内去选择，将预备对象和普遍对象两者相结合；第三，后备干部也不是固定被转为“正备的”。预备的对象有可能三年、五年发生变化，不再符合原来设定的要求，而原来不是后备的可能后来者居上。这不是一个一成不变的法则，不是一个死板的计算公式。总之，选人和用人，重在遵循科学性和民主性。后备干部怎么选怎么用也要按照严格科学、民主集中来办。

　　同时，我们也要看到某些人由于受主观思想意识的影响，再加上各种客观情况的变化，在“跑官”过程中先跑“预备官”，这种人是不能被考虑为预备对象的。另外，还有些后备的人没有转为“正备”，就灰心失望，认为遇到“天花板”。事实上，一个人(包括官员)的职业如何发展有一个客观的发展道路，不完全随主观愿望所转移。它是由客观形势、客观需要、客观机遇等等，这些因素来共同形成一个结果。打个比方说正处只有一个岗位怎么能提十个人呢？十个人同时进来到十年后不能都变成正处，这就是一个岗位的问题。我们现在有新的机制在探讨，就是职务和职级并行，实行干部职级和待遇挂钩，这是一种激励机制，对解决“千军万马挤独木桥”的问题意义重大。

　　选贤任能的“天地”当高度的宽阔

　　中组部在2000年颁布《党政领导班子后备干部工作暂行规定》中明确指出：要充分发扬民主，广开推荐渠道，扩大选人视野。选人范围从党政机关到国有大中型企业、高等院校、科研院、优秀留学回国人员等。近日，在全国行政机关公务员管理工作会议上，人社部提出将探索从工人农民中考录公务员，选人范围扩大到一线基层干部，这样做更有利于选贤任能，充分体现了“不拘一格降人才”。

　　在当代社会主义市场经济和构建和谐社会的大世界中，选贤任能的“天地”一定要高度的宽阔。我们党一直强调从实践中锻炼人培养人。有实际基层经验的人，是在群众实践锻炼中经历考验的。书本上学的都是基础理论知识，但是在这样的社会大生产领域，如果不在基层实践就得不到陶冶和锻炼，更不用说丰富的经验和能力。当然，在基层选拔视野扩大，难免会出现鱼龙混杂、任人唯亲等问题，所以更加要注意守好三个口：入口，楼梯口和出口。入口处“凡进必考”，实行公开考试录用制度；楼梯口“凡升必争”，实行竞争上岗的公开公正优选、公示、批准制度；出口“到龄必出”，不能搞终身制。只要严格按照科学性和民主性来选人，就能选出让人放心、群众满意的好干部。

　　如今，在前进发展改革的年代中，选拔任用干部的公开性、透明性、民主性、科学性是要不断发展和充实的。只有充分的发扬民主、依靠群众，遵循严格的科学考核标准，大力发展公开竞争，才能把确有德才兼备、能干事、干好事、广大群众拥护、信任的干部选拔任用到适宜的岗位上，才能保证社会主义事业发展的需要，才能不使国家的事业受损失。(作者为原国家人事部常务副部长)