瞭望2010年第47期封面

　  “撤村并居”是与非

  　土地需求紧张的现实，再加上政策执行中涉及“建设用地指标”，有人士也因此怀疑农村社区化的真正动机，被认为至少是“非单一目的驱动”。

　　文/《瞭望》新闻周刊记者王仁贵

　　诸城“撤村并居”的“农村社区化”改革探索，再次站到了“风口浪尖”。

　　有媒体评论认为，“诸城是整建制推行农村社区化的先行者”。美国未来学家约翰·奈斯比特在《中国大趋势》一书中更是认为，“诸城市在2007年找到另一种焕发市民活力的‘良药’：两公里社区服务圈，使得农民在两公里之内就能享受到各种文化设施，这加强了农村的文化建设。”在他看来，“这些农村社区文化活动改变了农民日出而作、日落而息的单调生活习惯，新文化氛围的改变，丰富了他们的生活。”

　　不同的声音则认为，这是推行城镇化的“大跃进”，是意在获取城市建设指标、充盈政府土地财政之举。

　　事实上，从1985年至1987年还未改市时创造“商品经济大合唱”，到1988年至1991年推进“贸工农一体化”，再到1992年以后制定实施农业产业化战略，以及后来的中小企业产权制度改革，再到此次“农村社区化”，诸城的每一次探索，都吸引了各方面的关注。

　　动因

　　对于撤村设社区是不是急功近利，诸城市委副书记张洪全的回应是“水到渠成”，是农村社区化发展的必然。而且，诸城农村社区化探索早于撤村设社区政策三年。正因为此，2008年4月，民政部公布了全国296个农村社区建设实验县(市、区)名单，诸城市是其中之一。诸城同时还是山东省社会主义新农村建设和农村社区化管理改革的试点市，也承担着潍坊市综合配套改革，特别是农村社区化建设的试点任务。

　　《瞭望》新闻周刊采访中了解到，诸城市的社区化建设经历了三个阶段。

　　2007年，诸城市开始在全市农村全面开展了农村社区化服务与建设，以两公里为半径，把全市1249个村庄及有关单位，按照地域相邻、习俗相近的原则规划建设208个农村社区，每个社区涵盖5个左右的村庄、1500户左右。

　　2009年，诸城市再次提出全面推进农村社区化发展，即在农村以社区为单元，统筹推动公共服务、经济、政治、文化、组织、聚合居住等工作，以求实现积聚、集约发展。

　　在当地政府看来，农村社区化发展虽然取得了明显成效，但是依托自然村设置的建制村(行政村)的存在，仍然在农村基层表现出不适应。另外，如果建制村与农村社区长期并存，当地政府担心很容易在农村基层产生一个新的管理层级。2010年6月开始，诸城市撤销1249个建制村，以此来推进“农村社区化”的发展。

　　对于“撤销建制村”的动因，诸城市政府的说法集中于四大原因。

　　一是城乡基本公共服务均等化的深入推进受到影响。由于建制村规模小、数量多、布局分散，一些公共服务产品，如标准化警务室、标准化卫生室、标准化服务厅等很难在每一个村庄都建设。在社区内部，也出现了中心村与非中心村的差别。

　　二是农村基层的生产要素难以集约利用。由于建制村的界限壁垒，土地流转难以推行。而且，由于建制村的存在，合作经济组织辐射范围小、带动能力弱。而一些半空壳村的宅基地长期闲置，农村基层的特色产业园区不便于统一规划，难以形成。

　　三是农村基层由于受宗族派性影响，农村的民主政治难以推行，选人难、用人难问题比较突出。

　　四是现代化的基础设施难以普及，特别是供气、供热、污水及垃圾的处理、宽带网的铺设等，依托原来的建制村很难普及。

　　不过，无论是在社区实地调研，还是接受采访时一些干部言语间的流露，土地无疑也是关键因素之一。

　　目前，诸城全市规模以上企业857家，城区100多家规模以上企业向农村扩散，带动20多万农民实现家门口就业。在当地干部看来，诸城目前已经发展到了生产要素在城乡流动与聚集的阶段，包括土地、资金、人才、技术、信息等。

　　诸城市委有关部门负责人明确对本刊记者表示，诸城工业基础较好，在一些工业基础比较好的地区，农民集中居住，这也“便于土地的综合利用”。也就是说，“城乡建设用地增减挂钩”政策，从一定程度上满足了诸城对“土地的综合利用”的需求，也为诸城推行的“中心城区——镇驻地——农村社区”的框架体系提供了平台。

　　具体来看，诸城以大中城市的标准建设好中心城区，提高中心城区在推进城镇化过程中的辐射带动作用，势必涉及用地的增加。事实上，诸城在拉起大中城市发展框架过程中，实施三处街道驻地外迁，城区实际规划建设面积达到400多平方公里，中心城区建成面积达到70多平方公里。

　　以现代化县级市的标准建设城镇。与用地密切关联的内容是，为提高镇域工业化水平，在13处镇(街)建起24个工业园区、17处中小企业创业服务基地，为镇域工业发展搭建载体，以工业化促进城镇化。同时，以现代城镇的标准建设农村社区，其中规划建设各类产业园区300多个。

　　本刊记者还了解到，目前诸城市在承接青岛市产业转移的过程中，相关的企业达70余家，部分业已落地，部分处于商谈中。投资企业看重诸城便利的交通、相对便宜的土地成本和劳动力成本，而政府对此也具有积极性。

　　为了更好地对接青岛的产业转移，诸城市规划建设了青岛产业园区。青岛产业园区设计了机械制造、纺织服装、仓储物流等十大功能区。下一步，园区计划在做大做强现有企业的基础上，进一步扩大园区规模。

　　在此之前产业转移的成功案例之一便是北汽福田的落地。据当地政府介绍，福田汽车诸城汽车厂由当地一家规模不大的制造企业发展而来。当初为吸引福田汽车到当地投资，政府部门把600多万的资产连厂带人一并无偿划给了北汽福田。目前，福田诸城汽车厂已经成为福田汽车产业核心制造基地，总占地面积34万平方米，资产总额超过14亿元，员工超过3700人。

　　有研究者表示，城市扩张难以避免“圈地”，产业结构调整过程中，部分地区吸引“凤凰”栖息也离不开土地这一资源要素。当地一位不愿具名的干部表示，“这是中国经济发展的大势所趋，两大出发点在大的方向上并没有错，关键要把握好进度和节奏，切实保障上楼的老百姓利益。”

　　两本账

　　诸城，四通八达的交通、整洁的城市，还有新楼林立。在诸城的208个社区中，共有78个农村社区开工建设住宅楼952栋，建成后可容纳1.8万户居民入住。

　　对于建设这些楼房的资金来源，诸城市住房和城乡建设局局长孙鲁安在接受《瞭望》新闻周刊采访时说，在城中村、城郊村和镇驻地，所有聚居楼房的建设都是通过市场化运作的形式操作。

　　具体的做法是，在符合市里总体规划的前提下，由开发商开发建设。居民安置楼由开发商与居民签订拆迁补偿协议，既有货币补偿，也有实物补偿。楼房建设的标准、规模等也由开发商与居民直接商定。开发商投资建楼后，补偿则是通过在置换出的土地上进行经营开发，房屋面向市场。这种运作方式在安置楼的建设中占了很大的比重。

　　至于镇下面的安置楼的建设，孙鲁安说，资金主要由镇政府承担，市里没有具体的指标，依据镇一级政府自身的实力而定。还有一种资金来源是镇一级政府与开发商签订协议，交由开发商运作。通过企业实现居住区的建设。

　　孙鲁安表示，为了保证安置楼的质量，部分社区首创了代表参与的监督形式。即每几户居民选出一名代表，全程参与到建设的全过程，有什么问题及时就能反映。而市住房和城乡建设局的职责是对五大责任主体的监管。包括勘察、设计、建设(开发公司)、施工(开发公司通过招投标引进的施工企业)、监理。“最重要的是对安全和质量的监督”，孙鲁安补充道。

　　除了资金，避不开的是土地。诸城市土地局勘测站站长曹玉健在接受《瞭望》新闻周刊采访时介绍，安置楼的建设用地主要包含三大块：一是存量的建设用地，二是每年部、省、市层层划拨的新增建设用地指标，三是通过《城乡建设用地增减挂钩》项目进行的周转指标。

　　在土地置换方面，曹玉健介绍，山东省下达给诸城市的指标是2010年到2020年共计一万多亩。至于置换出来的土地用途，“要建楼的话，肯定要占用别的土地，置换出来的地主要还是用于农民安置”，曹玉健说，“以前住平房，基础设施可能不好，供水、供暖等都要用地”。

　　据诸城市土地储备中心主任安文丰称，如果农民全部迁到社区中心村居住，保守估计，将腾出8万亩旧宅基地复垦为耕地。下一步，曹玉健介绍说，诸城将以城乡建设用地增减挂钩试点为抓手，每年重点整体改造偏远村、空心村50个左右，聚集5000户以上，复垦旧村址4300亩，年节余3000亩建设用地指标。把这些指标储备成周边土地，每年的土地收益有两3亿元，然后再把这笔钱用于开展新一轮村庄居民点土地综合治理，以此循环。

　　在土地的背后，农民是一个绕不开的巨大群体。在部分地区，农民上楼，一次性补偿比较到位，老百姓也基本满意。但当地有部分农民对长远却存有担忧，“如果以后遇到自然灾害或是其他突发情况怎么办？”当有人问及当地政府部门人员，如果老百姓到城里后没有稳定的收入怎么办？得到的回答是“找工作啊，这不城市化了吗？”

　　对于当下在全国试行的农村社区化，有研究人士认为，短期安置可以做到，但是如果长期不能稳定就容易成为流民。要实现稳定、持续、无痛地转化成城市人口，需要有全面而又长远的考虑。

　　其一，住房的保障。要让农民基本满意，要能满足长期的居住需求。

　　农民宅基地户与户之间布局相对分散，除了本身面积较大外，房前屋后还有不小的面积。房屋置换中，即使按居住面积一比一置换，农民所能无偿分到的住房面积也通常比原来实际拥有面积小。如果再把小区公共面积分摊在置换的面积里，农民实际拥有的居住面积更小。

　　在诸城，各镇(街)政府的“合村并点盖楼计划”经上级政府批准后，自行组织实施。镇(街)政府在获取批准后，在丈量村民住宅和评估村民房产价值后，在规定时间内拆除农民住房。房地产开发权由地方政府授权相关企业组织实施。

　　据介绍，在诸城市的农村，无论原来住房的新旧、面积的大小，一律按80平方米住房给予补偿，其存在的问题在于：一是居住面积难以满足农民的住房需求。且不论原来的住房习惯，在一些人口较多的家庭，除去厨房和卫生间，留给五六口人的空间实属太小。

　　再者补偿问题。由于对原来的住房一视同仁，不予补偿或是给予相同补偿，对于已经住了10年、20年的家庭来说，比较容易接受，但部分新建房屋家庭对此存有异议。甚至有家庭因为建房，花光了所有积蓄。

　　还包括农民购房的非自愿性。农民房产单位面积估值必定低于新建楼房单位面积的价格。本刊记者走访一些社区调研发现，农民要想获得同等面积的住房，则需要倒贴数额不菲的购房款。

　　其二，体面的就业。具体表现为有长期稳定的工作，同时要拥有失业保险、医疗保险等各类社会保障，切实解决其后顾之忧。农民由自己盖房转住居民楼，不仅仅是空间位置发生变化，新的社会生态环境和产业生态环境也将形成。对于农民，其不只要求良好的居住环境，更看重发展的机会和空间。

　　在诸城，就业带动也是实现农民聚居的重要举措之一。枳沟镇乔庄社区依托工业园而建，桑莎集团在这里建设了制衣分厂。据当地媒体报道，该分厂吸引了乔庄及周边800多名妇女入厂工作。

　　从现实情况来看，与包含失业保险、医疗保险等社会保障的体面就业仍旧存在着较大的差距。当地对此也鲜有提及。农民集中居住于楼房后，生活成本提高，生活水平可能会下降，这就需要有更高的保障，以维持原有生活水平并进一步提升。

　　其三，非就业人口的保障。除了适龄劳动力，农村老人与小孩则是社会的弱势群体，这两大群体的生活保障如果完全依赖于就业的家庭成员，则难以实现完全保障。调研中记者也发现，“上保险”正是农民的一大诉求。

　　透明度

　　此前，中央政策研究室原副主任、中国国际经济交流中心常务副理事长郑新立在接受本刊记者采访时指出，城乡统筹“要通过建立城乡一体化的机制来带动农村的发展，包括城乡规划一体化、城乡基础设施一体化、城乡公共服务一体化、城乡要素市场一体化、城乡社会管理一体化。”

　　诸城的探索与这一思路有诸多切合之处。但让农民集中居住进行土地置换，则留下了需要进一步明确的操作空间。

　　一是农民集中居住的土地的性质。是否可以流转还需要明确建设用地的性质，如果属于国有土地则可以进行市场买卖；如若不是，则仍旧属于集体建设用地，农民住楼后仍旧需要土地证，而房屋则不能买卖。或者需要按征地手续，缴纳土地出让金变为国有才能进入市场。实际操作中，在农民集中居住的小区，房屋同时面向了市场。

　　二是宅基地置换出来的土地性质。依据《土地管理法》规定，集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农建设。而从调研的情况来看，腾出来的宅基地则用于复垦，以置换建设用地。而集中住楼后腾出的部分宅基地则用于房地产开发，其面向市场后，土地的性质也已发生了改变。对于城中村的部分，当地干部特意强调，“这是旧城改造项目”。

　　三是“村改居”的时机是否成熟。山东省社科院省情研究中心主任秦庆武介绍，一般说，应在城市化水平达到60%～70%，农村人口大量减少、农业劳动占比不大时，“村改居”时机才比较成熟。因此，秦庆武也认为，这种试验个别地方探索可以，但应谨慎推进。

　　对于让农民集中上楼，“被上楼”一词频频见诸网络。网络上对此的论战早已展开。

　　赞同者中，河北大学中国乡村建设研究中心研究员李昌平是代表之一，其列举的宅基地换房集中居住的好处包括：有利于守住18亿亩耕地；农村基础设施建设投资可大大节约；农村公共品供给更加有效；农村治理更加有效；农民的住房变得可抵押，有利于促进农村金融和农村经济发展等。

　　反对者把目光瞄准了政策的目的以及农民利益的保障上。各地在推行城乡建设用地增减挂钩，让农民以宅基地置换房屋的最根本出发点是什么？这是推行此政策的政府迫切需要回答的问题。

　　代表性的反对观点认为，让农民住楼、改善居住环境的背后，凸显的是巨大的经济利益，是经济利益的驱动使然，抑或是当地政府膨胀了的政绩观。

　　事实上，在推进居民聚居融合的过程中，会否出现大拆大建也一直是诸城市所担心的问题。就具体执行的镇(街)这一主体，政府部门一份9月份的材料里特别提醒，“注意教育和要求镇(街)充分认识，撤销建制村并不是大规模地归并自然村，更不是强拆自然村，也不是大规模地合村并点。引导农民聚合居住，要通过公共服务的吸引、政策的引导、基础设施的改善来实现，而不能急于求成”。

　　从国土资源部此前在24个挂钩试点省份试点工作情况的快速调研报告来看，存在的问题之一便是“一些地方将建设用地增减挂钩片面理解成解决地方经济发展用地需求和降低政府土地取得成本的手段，偏离了增减挂钩统筹城乡发展、解决‘三农’问题的初衷。”

　　另一方面，业界普遍比较担心的问题是，此举是否与农村现阶段的发展水平相适应，是否已经到了农民集中住楼的阶段。有研究人士认为，农民生活还很不富裕，经济承受能力非常有限，在这样的新农村建设中，会否导致农民返贫，甚至背上沉重的经济负担也是普遍的担忧。

　　就诸城本身来说，市委、市政府在加快推进城乡一体化进程的考核激励机制，也成为镇一级政府热衷于农民“上楼”的推动因素。其在奖惩措施中规定：凡进入潍坊市小城镇建设提升考核前10名的镇，列入年度科学发展综合考核一等奖，给予70万元的奖励；对不能按要求完成镇(街)驻地改造、农民居民点土地综合整治、农村社区集中供暖和污水处理设施建设的，在年度科学发展综合考核中，实行“一票否决”，并对相关责任人及时进行调整。

　　70万元奖励的动力和“一票否决”的压力，二者至少得考虑其一。

　　再者，从调研的情况看，安置房的建设，真正的主体成了开发商，市场化的运作虽降低了政府的财政负担，加速推动农民的聚居，但在利益驱动下出现的一些苗头需要警惕。