以解决城市建设用地紧张、农村建设用地大量闲置这一矛盾的城乡土地“增减挂钩”，已经在一些地方发生了严重异化

　　文/《瞭望》新闻周刊记者

　　陈谊娜 李松 徐旭忠

　　近日，国务院召开常务会议，专题研究部署规范农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点工作。其中明确提出，开展农村土地整治，要以促进农民增收、农业增效和农村发展为出发点和落脚点，把维护农民合法权益放在首位，坚持最严格的耕地保护和节约用地制度。要充分尊重农民意愿，涉及村庄撤并等方面的土地整治，必须由农村集体经济组织和农户自主决定，不得强拆强建。

　　最近一个时期，逼农民“上楼”，“集中”、强拆农房，强行改村变居，以获得农民宅基地的情况在一些地方时有发生。尤其是，在中国城市化、工业化浪潮中，以解决城市建设用地严重紧张、农村建设用地大量闲置这一矛盾为目的的城乡土地“增减挂钩”，在有的地方被异化。

　　虽然我国实行了最严格的耕地保护制度，但一些地方的“土对策”仍层出不穷：未批先占，多占少补，占优补劣，甚至出现刷绿漆、挂绿网以“迷惑”国土部门卫星遥感的奇怪现象对此，重庆市政协常委、西南大学教授邱道持接受《瞭望》新闻周刊记者采访时认为，一些地方政府在执行国家土地政策时存在两种冲动：城镇化、工业化急需空间的发展冲动；土地财政下的“卖地冲动”。这两种冲动直接影响政府土地政策。

　　“增减挂钩”不断“变脸”

　　改革开放以来，我国城乡建设用地“增减挂钩”政策取向明显呈现出阶段性特征，不同阶段表现出明显不同的内涵取向。

　　我国农村土地整治最早从上世纪80年代开始，被称为“农村土地开发、整理、复垦工作”。其制度框架包含“五根支柱”，即土地用途管制、用地指标管理、基本农田保护、耕地总量动态平衡、土地监察，政策指向是为了保护耕地，保障粮食安全。

　　“当时与‘增减挂钩’衔接最紧密的是复垦矿山地和农村受灾土地，并不是现在通常所指的农民宅基地或乡镇企业用地。”邱道持向本刊介绍说，当时农村土地复垦规模较小，而且是政府通过农村新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费等资金进行投入，各级政府也未把土地开发整治作为增加财政收入的手段。

　　从2005年开始，随着中国城市化、工业化加快推进，地方政府越发感觉到城镇、工矿建设用地紧张。以重庆为例，2003年以前，国家每年批给重庆的新增建设用地在30平方公里左右，基本能满足城市发展需求。但从2005年开始，重庆每年新增指标已达100平方公里以上，但与地方政府实际需求仍相差1/3左右。邱道持说，重庆每年约有50万人进入城镇，常住人口城市化率以每年1.7%增长，农民进城占用大量城市土地资源的同时，其在农村的宅基地却大量闲置、利用粗放。

　　据统计，直辖13年来，重庆约有650万农民进入城镇，以一户农民占有250平方米建设用地计算，应相应减少1500～1600平方公里农村建设用地。但据重庆国土部门土地变更数据调查：13年间，重庆减少农村建设用地仅73平方公里，不足理论值的零头。相关统计也显示，1997-2005年中国乡村人口减少了9533万人，农村居民点用地却反增了176万亩，农民人均用地面积达到城市的2倍。

　　城市建设用地严重紧张和农村建设用地大量闲置，城乡建设用地严重失衡这一矛盾，让政府有动力和理由进行更大规模城乡土地“增减挂钩”。为了破解这一“土地困局”，2005年，国土资源部批准部分城市开展城乡建设用地“增减挂钩”试点，2008年又发布《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，新的“增减挂钩”在强调确保最严格耕地保护制度的同时，也被赋予了新内涵：为新增城市、工矿建设用地指标找到一条全新的路径。

　　“占补平衡”乱象频发

　　需要指出的是，城乡建设用地“增减挂钩”试点确实在一定程度上缓解了城镇建设用地压力。通过“增减挂钩”与农村土地综合整治相结合，促进了农田集中连片开发、渠系、道路的配套，为规模经营和发展现代农业创造了条件。同时，也使挂钩安置区建设用地集约、节约，改善了农民居住条件和村容村貌。仅2009年，全国农村土地整治就新增农用地30.5万公顷，其中，新增耕地达到26.9万公顷。

　　同时，也必须看到，在一些地方，城乡建设用地“增减挂钩”政策在执行过程中“跑偏”。在土地占补平衡的背后，是政府获得大量土地增值财富，而农民“被集中”、“被上楼”，土地利益被漠视甚至被损害。在一些省区，为了获得更多的城镇建设用地指标，地方政府采取了大规模取消行政村编制、改村变居，打着“新农村建设”的口号，强迫农民拆房、搬迁，甚至引发群体性事件。

　　西南政法大学副校长刘俊告诉本刊记者，城乡建设用地“增减挂钩”，是缓解城市建设用地需求不足的一项政策，但国土资源部试点管理办法明确规定，“增减挂钩”严禁违背农民意愿、大拆大建，而且必须妥善补偿和安置被拆迁农民，政府应将土地置换所得收益返还农村，用于农村和基础设施建设。

　　在他看来，“增减挂钩”、占补平衡政策“跑偏”集中表现在：片面追求增加城镇建设用地指标；擅自开展或扩大城乡建设用地增减挂钩试点范围；擅自扩大挂钩周转指标规模；挂钩周转指标使用收益分配不规范；违背农民意愿强拆强建等。

　　农地整理政策“跑偏”

　　2005年以来，国家制定的一系列城乡土地”增减挂钩”的政策都有两个目标：保护土地，保障耕地总量动态平衡；缓解城镇建设用地紧张压力。但本刊记者采访发现，在不少地方，在土地困局的压迫下，政府部门更重视如何获取尽可能多的农村建设用地指标，而对建设用地复垦为耕地这一工作重视不够，农村土地整治的质量和效益仍有待提高。

　　目前，在一些地区，建设用地“增减挂钩”实行的是“先占后补”的模式，政府占地在先，是刚性的；补地在后，是柔性的，经常“只占不补”“占优补劣”“多占少补”，很难保障补地的数量和质量，长此以往必然造成耕地总量减少和生产能力下降。

　　本刊记者在西部某国家级扶贫开发重点县采访时了解到，当地拥有一个全国知名的南方山地草场，地方政府为了进行土地“增减挂钩”，对草场上的建设用地进行土地整治。当地群众反映，政府把十几台推土机排成一排，合力一推就推出了新的“耕地”。这种低成本造地方式，虽然增加了耕地数量，但质量堪忧，同时也破坏了生态环境。

　　“国家每年划拨的城市用地指标压力，也变相地使农村土地整治时常流于表面。”邱道持告诉本刊记者，目前国家允许重庆每年新增建设用地指标约15万亩，其中8万亩耕地需要通过农村建设用地复垦的指标置换。如果完不成这一任务，则下一年度的指标就会相应减少。

　　城市建设用地指标压力往往会使政府不自觉地只追求农地复垦数量而非质量，农民是否愿意在复垦的土地上耕种，也经常不在政府的考虑范围之内。西南某县曾投入巨资进行土地复垦，但整理完两年后，不少土地已经撂荒。

　　“增减挂钩”走入新阶段

　　刘俊等专家认为，要真正让土地增减挂钩产生的利益向农民倾斜，应做到：

　　一是建立完备和发达的土地用途制度。将农村土地利用权做成一项完整的、私权性质的土地财产权，必须建立一套科学、合理和完善的土地用途管制制度。具有独立的物权性质的土地使用权，其市场价值与法律设定的土地用途直接相关。

　　譬如承包土地使用权，只能用于农业种植用途，没有多大的市场价值，而且政府还给予适当的补贴；但如果设定为商业或者房地产开发用途，则市场价值会立即提升上百倍甚至更高。因此，推进统一建设用地使用权市场化，必须相应地建立公平合理和有效的土地利益调节机制。

　　二是构建土地资源利益还原社会法律制度机制，建立一项完全以土地效率价值理念为目标的农村土地利用法律制度，必须同时建立土地资源利益的新调节机制，和土地资源利益还原社会的制度机制与体系。

　　由于土地的资源属性，产生了土地财产权人在享有土地财产权的同时，应当承担相应的社会责任，特别是土地权利的税费义务。这类义务与责任，与土地的权利形成不可分割的关系，谁拥有和行使土地财产权，谁就承担土地的社会义务。

　　三是建立新型的农村保障制度，以效率价值理念与目标建立农村土地利用制度。废除了以土地直接保障农民生存需要的制度体系，应当同时建立起一项不直接依赖土地保障的间接的、以土地资源利益为支撑的新型农村生存保障制度体系。