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　　进城！四亿人的身份变迁

　　一场波及全国的变革正在中国各地小心翼翼地推进，这一次的主角仍然是农民。

　　在中国发展研究基金会发布的《中国发展报告2010》中指出，未来20年，中国将以每年2000万人的速度，实现农民向市民的转化，四亿人身份变迁的背后，是中国城市化的一个重大进程。

　　中国城市化未来之路如何进行？在城乡统筹与公共服务渐变的过程中，四亿人可能面临着什么样的困难？《小康》杂志试图在岁末年终的时候去寻找这种变化的根源和将要面临的挑战。

　　在本刊记者前往各地调查的时候，我们发现地方政府在探索城乡一体化中所做的尝试与努力呈现多样化，无论其成功与否，都能给其他城市以借鉴。在重庆出现了“地票”交易，而四川成都的“户改”前所未有。无论是在东莞石排镇、陕西吴起、神木等地的免费义务教育、免费医疗改革，在内蒙古呼和浩特、广州萝岗区进行的公共服务改革，还是在江苏江阴市、常州武进区正在全面铺开的全民幸福工程，都显示了东、中、西部不同地方，在寻找更为成熟的城市化之路。

　　作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，成都和重庆“先行先试”三年之后交出的答卷让公众看到，“统筹城乡”试验已经触及户籍改革、土地产权等核心问题，城乡之间壁垒森严的坚冰，正在由点到面地逐渐融化。

　　但《小康》杂志通过新浪网进行的有关“如何看待农民市民化”的调查结果却显示，这一进程并不乐观，仅4.8%城里人认同“新市民”身份。进城！不止是一个户口问题，如果不能彻底剥离户籍背后隐藏的身份差异和基本权利不平等，不能提供足够的公共服务，就不能实现中国真正的城市化。所以有69.7%的网友认为，农民工问题的存在是对政府的重大挑战，关系到就业、民生、经济、社会发展等诸多方面，政府必须下大力气来解决。

　　《小康》记者采访的诸多专家几乎都认为，“十二五”期间应该让农民工成为历史，而其中的核心问题则在于让四亿人进城的同时，应该为农民发放产权证，使统筹城乡不能只统“土地”而不统“农民”，要以公平的方式提供更多公共服务，例如廉价住房、基础教育、医疗、社保，还有就业和培训机会。

　　未来的城市化，必将是人的城市化，在四亿人通往城市的道路上，政府的转型需要更加快速而稳健。

　　“十二五”期间应该让农民工成为历史

　　农村与城市还隔几道墙？

　　作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，成都和重庆“先行先试”三年之后交出的答卷让公众看到，“统筹城乡”试验已经触及户籍改革、土地产权等核心问题，城乡之间壁垒森严的坚冰，正在由点到面地逐渐融化

　　文｜《小康》记者 李秀江 成都、重庆报道

　　一场波及全国的变革正在中国各地小心翼翼地推进，这一次的主角仍然是农民。

　　36岁的张玉林还记得，11年前从老家蒲江县农村到成都打工的时候，“农民”这个身份令他颇为心酸，就像隔了几道墙，怎么也无法融入。如今，他的生活完全与这座城市接轨，“在成都买了房子，家里还有三亩多地。”

　　当年，他非常渴望能成为一个真正的城里人，现在，成都市的户籍已经放开，户口可以随居住地变动而变动，也就是说，只要张玉林愿意，就可以将户口迁到成都市内的实际居住地。而此时，他反倒没有了“转户”的冲动。

　　“现在城市户口已经不值钱，我在成都开出租车有一份收入，在农村还有地，许多城里人还想转成农村户口呢。” 张玉林得意地说。

　　张玉林或许没有想过，农村户口的升值，得益于成都多年来城乡一体化建设的积累，他也因此成为城乡统筹发展试验中具有标本意义的农民之一。

　　作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，成都和重庆“先行先试”三年之后交出的答卷让公众看到，“统筹城乡”试验已经触及户籍改革、土地产权等核心问题，城乡之间壁垒森严的坚冰，正在由点到面地逐渐融化。

　　不过，对于中国更广大的地区来说，城乡二元结构依然明显，城乡差距依然悬殊。在下一阶段更大范围的改革中，政府官员和理论界需要清楚把握城乡统筹发展中遇到的焦点、难点和有争议的问题，为“十二五”期间城乡统筹理清一些思路，明确一个方向。

　　城乡壁垒不只户口那张纸

　　张玉林和许多进城打工的农民工一样，刚进城的时候一直在想，为什么我一生下来就是农民？农村和城市为什么相差这么大？

　　中国“二元”社会的形成确实与户籍制度有关。1958年《户口登记条例》实施后，农村人口流入城市受到了严格限制。国家的各项政策以户籍制度为核心，分别为两部分居民建立两种不同的经济和社会制度，如土地制度、教育制度、医疗制度、社会保障制度等，最终形成城乡之间断裂的两个社会。西南政法大学副校长刘俊对《小康》记者说，社会二元结构，是我国农民贫困的制度根源，在社会进入“以工哺农，以城带乡”发展阶段的时候，必须坚决拆除。

　　那么，破除城乡户籍制度，就能缩小城乡差距，拉平贫富悬殊吗？

　　事实上，户籍对于人口的流动管制已经放开，农民工可以选择到中国任何一个城市打工，但大量农民工转移到城市中并没有从根本上改变二元社会的本质。中国社会科学院副院长李扬分析称，“中国农民工的转移，在一定阶段中没有消灭二元结构，反而产生了新的、双重的二元结构。”他说，原来的农村和城市之间的二元结构存在，农民工进城之后，在待遇上与本地居民相差很大，形成了新的二元结构。

　　为此，中国(海南)改革发展研究院院长迟福林建议，统筹城乡一体化需要解决的第一个问题就是农民工问题，现在无论从城市还是农村来看，都应该把农民工市民化提到一个日程上来，“十二五”期间应该让农民工成为历史。

　　显然，户籍制度与二元结构是不可逆的，二元社会的产生与户籍制度有关，但仅仅统一户籍并不能解决因户籍制度而衍生的种种不公平。专家认为，如果农村的人口、农村的资金向城市单向集中，只会使城乡差距越来越大。只有到了人口在城乡之间是双向流动的，资本在城乡之间也是双向流动的，才是真正进入了城乡统筹发展的新阶段。

　　农民进城该不该收回土地

　　张玉林当年希望得到城市户口的愿望如今举手可得，为什么现在的心态反而不那么迫切了？

　　张玉林告诉《小康》记者，转为城市户口，农村的土地就要被收回，虽然他那三亩多地已经租给别人种了，但他还是不愿意放弃。成都市委统筹城乡工作委员会副主任秦代红则告诉记者，“这是一种误解，成都统一城乡户籍实现居民自由迁徙，但并不以收回土地为条件。”

　　实际上，这不能怪张玉林误解，有些省市在推进户籍改革中，确实是把“户口”与“土地”挂钩，转为城市户口必须放弃农村的土地权利，“土地换社保，土地换住房”在很多地方是真实的现象。而转为城市户口，农村的土地该不该收回，也是政府和学界争议最大的一个问题。

　　赞同“收回”的官员和学者认为，农民变为市民就享受了城镇社会保障，如果再不交出土地，不就重复享受了吗？这是制造新的不公平。“这种观点从理论上讲并没有错，但它却是过去社会二元结构的逻辑。”西南政法大学副校长刘俊认为，这是目前理论界的一大误区。改革开放之前，农村土地制度是以“生存保障”为目标，改革开放30多年，土地不再是农民生存的唯一保障，农村土地制度正渐渐转变为以“利用效率”为目标。

　　刘俊说，农村土地制度改革的理论怪圈在于：当强调农民生存保障时，就会拿老制度理念与规则说事，当强调农村土地利用效率时，又拿市场经济理念与规则说事。这是两种完全不同的逻辑，用其中的任何一种制度逻辑去评价另一项制度，都只能得出一个错误结论。

　　因此，农民在农村的土地权利，与变为市民后享受城镇社会保障是毫不相关的两件事。

　　“土地是农民自己的独立财产，怎么处置，什么时候处置，均由农民自己决定，与是否转为城市户口无关。”刘俊近一步解释：农民在农村的土地使用权，已经在最近一轮土地承包时，固化给了现在拥有土地的农民，而且通过《物权法》在法律上固化成了一项独立的财产权，不能与户口挂钩。

　　统筹“土地”还是“农民”

　　近日，关于农民“被上楼”、“被城市”的新闻引起社会强烈关注。中央原本期望用城乡建设用地“增减挂钩”倒逼出城乡统筹下的“集约用地”，但不少地方政府将之异化为扩张城市用地的手段，以至于有专家称“统筹城乡”变成了新一轮的“圈地运动”。

　　城乡统筹的重点是土地，还是农民？

　　迟福林在接受《小康》专访时坦言，城乡统筹的实质是城乡一体化，目的是提高农民的收入，但在实践中有些方面确实走偏了，而且有的还是相当严重。“所以国务院准备开始规范‘增减挂钩’的试点，不再扩大。”他说。

　　但这并不是否定农村土地流转，而是建立一个保障农民利益、让农民分享土地增益的流转机制。

　　一个事实是，在农民自愿的基础上，能卖高价的地只能是城市郊区的地，边远地区的农民宅基地基本卖不掉，虽然都是农民财产，但流动不起来。“所以要构建一个制度平台，实现要素的流动。”刘俊认为，通过“农村产权交易所”这样的平台，可以让边远地区的农民分享土地增益。

　　全国政协经济委员会副主任、北京大学教授厉以宁在北大“2010中国公共财政论坛”发表演讲时则认为，推动城镇化进程以扩大内需将成为“十二五”规划的重要内容之一，而最重要、最关键的手段应给农民发放产权证。

　　“今天城镇化问题主要是扩大内需，破除二元结构，给农民发放产权证，尤其是房产证，”厉以宁称，让农民拥有房产证是赋予农民以财产性收入的关键办法，让农民带资进城，可有效启动内需。而且一旦解决房产证，农民即可用房地产抵押，甚至可以扩大到承包地和宅基地的抵押。

　　诸多专家表示，统筹城乡不能只统“土地”而不统“农民”，要以公平的方式提供更多公共产品，例如廉价住房、基础教育、医疗、社保，还有就业和培训机会。成都和重庆成为全国统筹城乡综合配套改革试验区三年来，已经在上述方面取得了较大的突破。在即将开始的下一个五年规划中，要实现“国强”到“民富”的转变，统筹城乡发展必然是一个最重要的课题，如何实现农村与城市均衡发展、农民与市民共同富裕，还需要更多的探索和突破。