户改七年

　　成都：农民将是一种职业

　　农村居民进城落户不以收回土地为条件。今后“农民”只是一种职业，他们可以自由选择参加城镇职工社保，或城乡居民社保，只是缴费比例不一样。农民非但不是“光脚”进城，反而是穿着“风衣”进城

　　文｜《小康》记者 李秀江 成都报道

　　“农民进城落户，不附带任何条件，‘农民’，也不再是身份的象征，而仅仅是一种职业。”

　　成都市日前公布的这份户籍改革意见被称为迄今为止最彻底的户籍改革方案。按照这个方案，成都计划到2012年，实现全域成都城乡统一户籍，城乡居民可以自由迁徙，享有平等的基本公共服务和社会福利。

　　户籍改革是一项复杂的工程，如果不能彻底剥离户籍背后隐藏的身份差异和基本权利不平等，户籍改革也只是表面文章。这次成都高调推出户籍改革方案，其底气从何而来？

　　据了解，成都的户改方案并非横空出世，是在经历了七年的铺垫之后，才得以水到渠成。

　　四次调整户口政策

　　改革是一场持久战，没有整体的规划和持续的政策支撑就无法实现最后的一跃。

　　据成都市委统筹委副主任秦代红介绍，从2003年开始，成都就着手推进城乡统筹发展，经过七年的积累，在重点领域和关键环节都有所突破，这为全域成都统一户籍奠定了基础。

　　“成都市先后进行了4次大的户口政策调整，这次户籍改革是在原有基础上的一次深化和完善。”秦代红说。在前几次的政策调整中，成都市打破沿袭了近50年的二元化户籍管理制度，取消了“农业户口”和“非农业户口”的性质划分，统称为“居民户口”，初步建立起城乡统一的户籍登记制度。

　　“之前也有一部分农民进城，但从整体上讲，农民进城的愿望还是受到各种因素的影响。”秦代红认为，之前农民在农村的财产权没有得到明确保护，农民进城之后的公共服务没有得到应有的保障，以至前几次户口政策的调整缺乏系统性和全面性。

　　2008年，成都市把村级基本公共服务和社会管理经费全部纳入市、县两级政府的公共财政预算，这就保证了群众都能够在居住地享受到基本的公共服务，同时，农村的财产确权已经完成，改革户籍制度也是一个必然的趋势。

　　“前几次改革主要是在户籍管理层面上，这次主要是消除隐藏在户籍背后的身份差异和基本权利不平等，彻底破除城乡二元结构。” 成都市委统筹委社会处处长刘礼说。在新的方案中，城镇居民和农村居民自由迁徙不再受任何限制，农民进城不以牺牲自己的财产为代价，即农民可以带产权进城，同时享有平等的教育、住房、社保等权利，秦代红比喻说，农民非但不是“光脚”进城，反而是穿着“风衣”进城。

　　为农村产权确权颁证

　　成都市出台居民可以自由迁徙的意见之后，得到了社会各界的好评，但也有人担心，会不会有大量农村人口向城市集中使得城市过度膨胀，或城市人口快速向农村集中而挤占农民利益？

　　成都市委统筹委社会处处长刘礼告诉《小康》记者，成都在制定这个意见之前，有关部门已经做了风险评估，且成都的改革不是突然搞“大跃进”，七年之间，影响人口迁移的要素已经在城乡之间自由流动，秩序基本稳定，不会出现爆发式的户籍迁移现象。

　　“农民进不进城，我们的方案没有指向，进城好，还是不进城好，农民自己选择。”刘礼说，城里人也可以到农村去居住，但不可能分给他土地。

　　2008年，成都市进行了农村产权制度改革和村级公共服务管理体制改革，对所有的集体经济组织和农户的土地承包经营权、林地使用权、房屋所有权和宅基地，都进行了确权颁证，权属明确之后，又对农村的集体经济组织和自治组织进行了分离，把公共服务和经济发展的职能分离开来。

　　此前，村级自治组织与集体经济组织混在一起，分离之后，集体经济组织成为一个完全的市场主体，农民的产权也明确了主体。“就像国有企业改制为股份公司一样，股东的组成是明确的，不能说城里来一个人到这居住，就要分一份股份。”刘礼直言，“你可以到农村去落户，在那里享受基本公共服务，但没有理由要求给你分地。

　　同样，农村新增人口也没有理由再多分一块地，“就像股份公司，某个股东不会因为生了一个孩子，就向股东大会提出给这个孩子再分一份股份。”

　　至于可不可以到农村买宅基地，成都市相关部门并没有明确。“现有法律法规和政策在这方面有一些相应的规避，能不能突破或什么时候突破还需要探讨。”刘礼回答说。

　　财政投入压力不大

　　对于成都此次户改，外界一直担心的是“钱从哪来”。

　　成都市委统筹委副主任秦代红表示，成都在统一户籍后带来的财政压力并不大，“有了前几年的投入做基础，这笔开支不会突然增加太多。”

　　在此之前，成都市首创的耕地保护基金制度一项，市政府每年投入就多达28亿元，其中90%直接打到农民的社保账户上。农民参加社保，政府再给予2%的补贴。成都市每年拨给每个村及涉农社区至少20万元的公共服务和社会管理经费。为了缩小城乡教育差距，过去3年成都市投入9亿元，在全市新建了410所标准化学校。

　　“还有公立卫生院的建设、村里标准卫生站的建设、失业培训投入，如果没有前七年做的工作，那么统一户籍的改革肯定将是一笔天文数字。” 秦代红说，正因多年来成都在这方面逐步投入了很多，现在统一户籍将不会对财政形成很大的压力。

　　今后，随着人口自由流动，对公共资源、公共产品的建设肯定要加强。不过，户籍制度统一，主要解决的是基本的公共服务待遇。对于成都来说，不管是在农村还是在城市，他们对公共资源的需求总量是一定的，他们在哪里居住都需要这个基本公共服务。”

　　“因为前七年投入已经形成，公共服务建设已经达到较高水平，所以现在户籍改革不会再增加很大的投入。”秦代红这样认为。

　　城乡待遇相对均衡

　　原成都市劳动和社会保障局综合政策调研处处长王德平告诉《小康》记者，通过改革，成都率先在全国分别将新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险、市属高校大学生基本医疗保险和新型农村社会养老保险、城镇老年居民养老保障制度合为一体，实现了城乡居民医疗保险、养老保险制度一体化。“明年成都还将建立完善城乡统一的就业失业登记管理制度和就业援助扶持制度，并将综合社保并入城镇职工社保中。”

　　今后“农民”只是一种职业，他们可以自由选择参加城镇职工社保，或城乡居民社保，只是缴费比例不一样。到2012年，将从根本上实现城乡社保的公平。

　　在住房保障方面，一直以来，政府通过廉租房、公共租赁房和经济适用房等方式，解决城镇居民的住房问题，在今后，要建立分区域统一的城乡住房保障体系，第一次将住房保障由单一城镇延伸到了“城乡”。

　　成都市城乡房产管理局负责人介绍，成都市城乡房管局正在加快推进覆盖城乡的住房保障体系。目前，14个郊区(市)县结合本地实际，构建了符合本地住房市场实际的住房政策体系，覆盖到全部乡镇，廉租住房收入准入线全部达到当地人均可支配收入40%以上水平，住房面积准入标准也全部达到人均16平方米。

　　2012年，成都住房保障体系将覆盖农村，实现城乡居民人人都能居有定所的目标。成都市委统筹委社会处处长刘礼表示，成都统一户籍之后，并不意味着所有区市县的公共资源都能完全均衡，不是所有的城镇和农村都会一样。“城里面道路是四车道，不一定所有农村也都建成四车道。”

　　他说，我们要保证的是基本的公共服务，而基本公共服务如何界定在全国来说还没有统一的标准，但对成都来讲就是：“老有所养、学有所教、业有所就、病有所医、居有定所。”

　　人人有房住 “居有定所”的成都路径

　　无论是农村居民进城，还是城镇居民下乡，首先要解决的是住房问题。成都建立城乡居民全覆盖的住房保障体系的探索给其他地方提供了一个非常好的借鉴

　　文｜《小康》记者 陈建华 李秀江

　　2012年，成都将实现全域城乡统一户籍，居民自由迁徙，并实现统一户籍背景下的享有平等的基本公共服务和社会福利。无论是农村居民进城，还是城镇居民下乡，首先要解决的是住房问题。那么，成都如何建立城乡居民全覆盖的住房保障体系，实现“居有定所”的基本目标？

　　2010年9月，为了全面推进城乡统筹发展，成都市进行了新一轮的机构改革，成都市房产管理局更名为成都市城乡房产管理局，农村居民的住房问题也由此纳入城乡统一的保障体系。为此，《小康》记者采访了成都市城乡房产管理局局长何立祥。

　　农村居民也应共享住房保障

　　《小康》：成都户籍改革后，居民可以自由迁徙，在住房保障方面，成都市建立了怎样的保障体系？

　　何立祥：成都的住房保障目标是全覆盖。我们现在已实现了从城市居民到城镇居民的全覆盖，现在我们正在做城镇居民到城乡居民的全覆盖。

　　在现有的国家政策下，一般主要满足的是中心城区和县级政府所在地居民的住房保障，而我们从2008年开始，已经实现从中心城区县级政府所在地居民扩散到一般居民的住房保障，而且覆盖了低保家庭和低收入家庭的住房保障。

　　为此我们在全市建立了比较完善的住房保障系统，对于符合住房保障条件的每户困难家庭制定了政策。为这些住房困难家庭量身定制各种保障类型，包括廉租房、经济适用房等。也就是说在城镇建立了比较完善的、科学的保障制度。

　　这种从城市居民到城镇居民的全覆盖，我们做到了从政策性的“应保尽保”到实际的“应保尽保”，切实解决每一户困难家庭的住房问题。

　　七年来，成都市坚持不懈地推进城乡统筹，农村公共服务设施已经达到均等化、城市化。同时通过城乡统筹，城市和农村的差距进一步缩小。实现城镇住房保障向城乡住房保障的转变，这是客观实际的要求，现在成都市已经具备这个条件，可以说是水到渠成的事。

　　《小康》：农村居民在农村有住房，如果他到城市里落户之后，如何给予住房保障？这对城市居民来说是不是有些不公平？

　　何立祥：之前农村居民到城市居住，是没有住房保障的，这也是农民轻易不愿到城市生活的一个原因。

　　成都市正在制定的城乡统一的住房保障制度，就是要让所有城乡居民平等地享受住房保障权利。

　　实际上我们对农村居民有一个政策倾斜，只要你在城镇范围内没有住房，符合当地保障要求的收入标准，就可以申请。

　　农村居民和城镇居民一样都是居民，没有身份限制，在住房保障的准入条件、保障品种方面是一致的。城镇居民有什么样的住房条件，同样适用于农村居民，城镇居民享有的廉租住房、经济适用房、公共租赁住房等，农村居民也应该是平等一致的享受。

　　农村居民到城区以后，应该多给他们一些在城市中发展的机会，使他们具备在城市生活的基本生存条件，在拥有住房保障的情况下，通过勤奋努力，他们才能在城市中安居乐业，才能促进城市化的进程。公平不是阶段性的，要用长远的眼光去看。

　　从另外一个角度讲，农民在城市化、工业化的过程中做出了很大的贡献和牺牲，才导致今天农村与城市贫富差距，现在对农村居民多一些倾斜也是理所当然的。

　　农民集中居住区有700多个

　　《小康》：农村居民如果不愿意进城，选择继续在农村居住，对于他们在住房保障方面有什么措施？

　　何立祥：我们的思路是在充分尊重农民意愿的基础上，把农民集中起来，集中建设，集中居住，有些家庭住房困难居民或无房户，我们也有制度保障，在集中建设中会考虑建一部分廉租房。

　　农村居民居住区也是按照城乡整体规划体系建设的，以规划作为前提，公共服务设施已经达到了城市小区建设的水平。农民集中居住以后，他们的生活习惯和城镇居民不一样，公共服务、卫生等等就需要正常管理，就要建立起与城市一样的物业管理规范。

　　我们现阶段在全市制定了一套比较完善的农民集中居住区的物业管理规范，农民集中居住区全市有700多个，效果非常好，老百姓很拥护，参与的积极性非常高。实际上物业管理也是对农村居民的一种教育，促进老百姓从居住方式到生活方式的转变，让老百姓过上文明高尚的生活。

　　《小康》：户籍统一后，成都市公租房、廉租房的需求是不是会增加很多，压力大吗？

　　何立祥：对于公租房我们的做法是按需建设，成都实际上对公租房的需求并不大。今年8月份开始，我们发了公告，凡是有需求的都可以申请，到目前为止，我们调查出来的结果是，在成都市中心城区对公租房真正有需求的只是3000多户，因此我们就以这个为基准建设。

　　廉租房成都已经建设了很多，去年包括郊区是10000多套，从明年开始廉租房的投放量会越来越大，陆续建成就可以租出去。

　　公租房全部不超过60平方，个人的是25平方，两人是40平方，三人及三人以上就是60平方。住房保障的人群是分层次的，让那些符合廉租房条件的人去住公租房，他是没有这承受能力的，因为公租房对租金的补贴只有20%到30%，而廉租房对于租金的补贴，最困难的家庭一般能达到100%。

　　从整体来说，成都的住房保障压力不大。成都是国内最早实施廉租住房保障的城市之一。从1999年开始试点，初步搭建起成都公共住房体系的雏形，2004年至2006年，成都市全面推行“以发放租金补贴为主，实物配租为辅”的廉租房模式，在正常覆盖面上对城区廉租对象实现了“应保尽保”；2008年至2009年，成都加大住房保障力度，实现“无缝覆盖”，确保了百姓“住有所居”。

　　正是因为前十年成都在住房保障方面做了大量的投入和整体规划，所以说，统一户籍之后，建立城乡居民全覆盖的住房保障体系“包袱”并不重。