进城！四亿人的身份之变

　　未来20年，中国将以每年2000万人的速度，实现农民向市民的转化。然而，在关于如何看待农民市民化的调查中，身份歧视、社会保障不健全、没有稳定的收入等问题都让这条道路变得崎岖而艰难

　　文|《小康》记者 孙晓青

　　在中国发展研究基金会发布的《中国发展报告2010》中指出，未来20年，中国将以每年2000万人的速度，实现农民向市民的转化。“十二五”期间，中国的城镇化将仍处于快速推进时期，土地的集约化和农民工的市民化将同步推进。大背景下很多地区也确实在加大城乡一体化的步伐，撤村转居、户籍改革一波接着一波，激起热议不断。

　　面对热情高涨的农民市民化过程，我们看到的却是农民工在城市生活的艰难，没有归属感、没有齐全的社会保障、就业难、子女教育困难等问题都在显现出一种与大环境不和谐的矛盾。农民变市民到底有多难？是他们本身适应不了城市，还是城市缺乏开放和包容？

　　《小康》杂志通过新浪网对网友进行了有关“如何看待农民市民化”的调查。69.7%的网友认为，农民工问题的存在是对政府的重大挑战，关系到就业、民生、经济、社会发展等诸多方面，政府必须下力量来解决。而在探讨农民工未来发展前景的问题时，认为“只有少数人会被城市接纳，成为城里人”排在了第一位。

　　仅4.8%城里人认同“新市民”身份

　　“农民工”一词在今年年初第七个中央一号文件中占据了显眼的位置，随着更多对农民工的关注，整个社会也掀起了农民工市民化的浪潮。其实近年来许多地方为了消除农民工对城市的隔阂，都陆续开始改称农民工为“新市民”，像浙江、广东等省还推出用“居住证”代替“暂住证”制度，希望摒弃过去政策上的歧视痕迹，给农民工提供免费就业培训、社会保险等部分福利。

　　尽管如此，今年早些时候，兰州大学做的一份农民工调研报告中显示，仅有2.8%的农民工认为自己是“新市民”，绝大多数进城务工人员仍然认为自己是农村人。同样，在《小康》杂志的调查中显示，仅有4.8%的城里人认同农民工的“新市民”身份。可见，“新市民”一词仅是一个美好的虚名，无论政策如何制定，都还没有打破人们心中固有的思维藩篱，无论是城市人还是农村人，显然都没有对“新市民”的认同感。

　　20岁的张琳在一家餐馆做收银员，10岁时跟着父母来到了北京。她能讲一口京腔，但她心里知道，自己永远都不是北京人。张琳清楚地记得，上学的时候去同学家玩，她习惯性走进屋里，同学妈妈赶忙拿来一双拖鞋，并告诉她：“我们家和你家不一样，要换拖鞋。”和同学妈妈聊天的时候，她也总觉得对方有意无意地宣告着自己身份的特殊，像个异类。“我相信当时同学妈妈不是故意的，但我还是觉得心里挺不舒服的。”张琳说。

　　何小飞来自山西，三年前跟着老乡来北京打工，在一家纸箱厂工作。他希望自己能像城里人一样，有稳定的工作，也有休闲的时间，能够享受城市生活。“后来我发现这想法太天真了。在这里看场电影都是我一天的工钱了，怎么去享受呀？另外，我发现城里人对农民工带有偏见。有几次我坐公交车，一遇到那种扛着大包小包的农民工上车，车上的那些人就不自觉的会躲开，而且表情是那种很排斥的感觉。”何小飞说，每次发现这样的情况他都觉得很气愤。

　　调查显示，70.1%的参访者对农民工群体表现不关心、不热心；47.8%的参访者承认，提到农民工他们会联想到一些负面现象，认为这是一个贬义词。经常有人将农民工和城市治安差等联想在一起，究其原因，有35.3%的参访者认为是因为农民工受歧视和不公平待遇，有逆反心理；有23.4%的参访者认为精神生活少，形成不健康心理；有20.9%认为是本身素质低，法律意识淡薄。

　　但采访中一些市民并不认为那是偏见，在日常生活的接触中，农民工群体的确让他们感到格格不入。北京人王鹏举例认为，农民工虽然进了城，却仍然摆脱不掉农村观念和行为习惯。在他所在的小区也有一些农民工租住，在过道随意地堆放垃圾废品、在小区里随意晾晒衣服、不注意公共卫生环境等都让王鹏和其他邻居们感到极度反感。“听说在一些安置小区这种现象更普遍，还有公然养家禽和在绿化带种菜的，如果他们想做城里人，就要去遵守城市生活的规矩，不然会影响到别人的生活。”王鹏说。

　　融不进城市生活是新生代农民工们的共同困惑。相比于父辈们，他们对城市更有亲近感，可是却更容易对身份产生焦虑，虽然他们很愿意把自己当做城里人，也希望别人当他们为城里人。但是面对城市人的那份疏离，他们始终在城市找不到归属感。

　　防止农民进城变“贫民”

　　“城里人哪是那么好当的？”张凤云感慨地说，每当看到新闻说要把农民变市民时，她就摇摇头，十年的打工经历让她清楚地知道在城市生存下去是多么不容易。如今的张凤云支着一个烧饼摊做小生意，老公在一间学校的食堂干活，生活算安稳了下来。但她仍然在想，如果十年前家里没被征收土地，那自己家在村里的生活应该会轻松很多。

　　张凤云是河南人，十年前所在的村子划进了经济技术开发区，该村大部分土地被先后征用，其中也包括她家的地。张凤云一家原本靠着地里种桃子的收入保障生活，当时村里很多人都说去城里打工赚钱多。这让张凤云也动了心，在这次土地征收中，她一共拿到了补偿款3.5万元。然后，她和老公就像村里大部分人的选择一样，开始了进城务工的生活，一开始工作基本上全靠老乡介绍。因为找工作不容易，生活一直很艰难。几乎什么脏的、累的、苦的活儿都做过。“我觉得进城来首要的就是有工作，有稳定收入，这样才能活下去。”张凤云说。

　　随着城市化进程的加快，城市地域不断地向周边农村地区扩展，越来越多的农民被分离出土地，炒的最热的莫过于重庆的土地换户籍计划，另一个则发生在山东诸城，这里取消了行政村编制，1249个村合并为208个农村社区。像诸如此类的“撤村转居”、“土地换户口”、“新民居”等各种形式的城镇化行动在全国农村蔓延。

　　有数据显示，像张凤云这种失去耕地的农民多达4000万，这些人在土地被征用后，一般就地转化为城镇户口，却并没有真正融入城镇生活。很多人面临着找不到工作的困境。大量的农民工涌入城市，在一定程度上使城镇就业形势变得更为严峻，而失去土地让他们无法再回到农村，从而陷入了更为贫困的境地，有人将这看成是新的二元矛盾。国务院发展研究中心农村经济研究部部长韩俊表示，我国的城镇化绝不能走上这条让失地农民变贫民的道路。农民工市民化首先应当解决的就是就业问题，保障农民工的基本生存需求。

　　江苏省常州市武进区在探索城乡一体化的过程之初，就充分考虑到了对失地农民的就业保障问题，武进的决策者把就业摆在了完善保障的首位。武进区劳动就业管理处主任张正浩告诉《小康》记者，在武进人力资源市场，农民和城镇居民享受的是城乡一体化的公共就业服务、就业失业登记、就业援助、创业扶持、职业培训、失业保险和就业信息，完全实行一站式服务。据了解，整个武进34.8万脱离传统农业、走出家门转移就业的农民中，本地农村新成长劳动力和被征地农民就业率达90%以上。从而保证了撤村转居后，对变为“城里人”的村民未来生活保障的连续性。

　　增大包容性 降低“入市”门槛

　　又到了冬天，对做建筑工人的王刚来说生活变得更苦。他记得去年北京的寒冷，他和工友们住在工棚里，没有暖气，每天都在吃馒头和大白菜，喝着凉水。“不是说城里室内温度不能低于16度，但这跟咱们完全没关系。”王刚苦笑着说。虽然在为城里人建房子，但自己能拥有一套是他无论如何都不敢想的事情。

　　对于很多农民工来说，住房梦想是很高的一道门槛。根据国家统计局农民工监测调查，目前，12.3%的农民工住在工棚里，7.1%的农民工住在操作间，33.7%的农民工住在工作单位提供的集体宿舍，15.7%的农民工与别人合伙租房、17.1%是独自租房，另外11.3%的农民工住在家里或寄住在亲友家，只有0.8%的高收入农民工在城里圆了住房梦。

　　从统计局的另一组数据不难看出原因，2009年度全国农民工月平均工资1417元，这个水平比全国城镇居民人均可支配月收入1431.25元还少14.25元。也就是说，一个农民工把他的全部收入用于自己一个人的消费，还达不到城市人均消费水平。在这样的情况下，购房绝对是一个遥远的梦。

　　在《小康》杂志的调查中，探究农民工在城市生活遇到的最大困难时，48.5%的参访者认为是社会保障不健全，农民工得不到应有的待遇。上海社会科学院常务副院长左学金指出，大量农村劳动力进入城市，他们在统计上已经成为了城市的常住人口，但是在公共服务、社会保障、劳动就业等方面不能获得与城市户籍人口同等的待遇，不能成为城市的市民。他将这种农民工只有空间流动而没有社会流动的现象称为浅度的城市化。

　　在他看来，浅度城市化和城市的包容性不足有关，关键是要通过市场机制来配置劳动力资源，特别是进入了城市但没有取得城市户籍的那部分劳动力，他们要被城市所包容，不是用财政来包容，而是用公平竞争的法则包容他们。他建议提高城市常住人口公共服务的均等化，这里面涉及到财政的，比如说教育，如果达不到最低标准的，用财政转移支付。还有就是重新设计社会保障制度。政府转变职能也很重要，要把更多的精力放在公共服务、鼓励制度创新的基础上面。

　　农民工的进城之路并不容易，降低“城市梦”的门槛和成本，才能最终让他们找到属于自己的家，真正融入城市生活中。

　　调查显示，70.1%的参访者对农民工群体表现不关心、不热心；47.8%的参访者承认，提到农民工他们会联想到一些负面现象，认为这是一个贬义词。

　　中央一号文件中的“农民工”

　　2004年2月8日《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》全文公布，这是建国55年来中央首次就农民增收问题出台文件。

　　2006年中央“一号文件”文件重点强调了保障务工农民的合法权益。建立健全城乡就业公共服务网络，为外出务工农民免费提供法律政策咨询、就业信息、就业指导和职业介绍。逐步建立务工农民社会保障制度。认真解决务工农民的子女上学问题。

　　2007年中央“一号文件”再次提到加强农民转移就业培训和权益保护。进一步完善农民外出就业的制度保障。做好农民工就业的公共服务工作，加快解决农民工的子女上学、工伤、医疗和养老保障等问题，切实提高农民工的生活质量和社会地位。

　　2008年中央“一号文件”重点强调全面加强农民工权益保障。建立统一规范的人力资源市场，形成城乡劳动者平等就业的制度。探索在城镇有稳定职业和固定居所的农民登记为城市居民的办法。健全农民工社会保障制度。改善农民工居住条件。深入开展“共享蓝天”关爱农村留守、流动儿童行动。

　　2009年中央“一号文件”明确提出“积极扩大农村劳动力就业”、“落实农民工返乡创业扶持政策”和“鼓励农民就近就地创业”的措施。鼓励农民工创业当务之急正是为了应对当前由金融危机所引发的就业危机。

　　2010年的“中央一号文件”提出要“着力解决新生代农民工问题”。这是党的文件中第一次使用“新生代农民工”这个词，新华社的文章认为，这传递出中央对约占农民工总数60%的80后、90后农民工的高度关切。

　　让农民有权利说“不”

　　——专访著名三农专家、中国社科院农村所研究员 党国英

　　改革难点首先表现在政府对土地用途管制缺乏力度，其次农村土地财产权不明晰，所有的核心问题都是“产权”两个字

　　文｜《小康》记者 谈乐炎

　　《小康》：我国土地制度改革的大体现状是怎样？面临哪些问题？

　　党国英：现今，全国土地基本制度还没有变化，中央确定的土地承包权长久不变的政策、城乡建设用地要统一制度还没有通过法律的修订推向社会，这实际上是我们认为最有意义的政策。地方倒是热衷于一些试点政策，其中重要的就是“农村建设用地和城市建设用地的增减挂钩”，本来这个试点政策中央在规模上有一定的控制，在做法上有规范性的要求，但地方实行中央的政策显然是不平衡，难免对农民利益会有伤害，我的看法就是这个政策的方向是正确的，增减挂钩也是必要的，农民适当集中居住也是必要的，主要是需要规范。

　　承包权的抵押问题，地方的热情不是太高，因为地方做不了主，银行也不愿意，我倒觉得这是一个好事情。改革难点首先表现在政府对土地用途管制缺乏力度，其次农村土地财产权不明晰，所有的核心问题都是“产权”两个字。

　　《小康》：目前，重庆市在全国率先设立农村土地交易所开展地票交易，把“农村建设用地指标”作为主要交易标的，您对此有何评价？重庆的经验可否在全国推行？

　　党国英：重庆的方向是对的，它毕竟是推动土地资源的市场化，只有通过市场化方向走，我们政府只是服务，这就能提高土地资源利用的效率，从这点说是对的。但重庆的具体实施情况我没做过实际调研，所以不便多做评论。就是形式上的问题，是不是一定要以土地交易所的形式，这点我有所保留。

　　《小康》：现在城乡统筹中存在着这样两个口号，一个是“宅基地换房”，一个是“以土地换社保”，这样的观点是不是有问题？城乡统筹是以人为本，还是以土地为本？

　　党国英：如果这是唯一的选择而且是政府定价，那肯定是不对的，这件事情也很简单，不拿土地不给社保，怎么交换怎么利益分配都是政府说了算就是不对。如果这是选择的方式之一，如果农民可以自愿，交换的利益上可以讨价还价，那我认为也是可行的。多种选择可以尝试，一搞强制就坏。

　　《小康》：您曾经提出“以民主自治攻克土地制度改革难点”，基于这番话的考虑是？

　　党国英：完善村民自治制度，有利于解决农地产权问题；有利于解决土地规划的公共性问题；有利于提高农民在土地交易中的谈判能力，改变土地级差收益的分配关系。农民在土地转移交易中的谈判能力提高以后，土地初级市场的价格形成机制将发生变化，价格将更能反映土地资源的稀缺性；扩大农民利益诉求在土地规划形成中的作用力，实现土地规划的公约化、法制化，有利于农村社会稳定和新农村建设。

　　《小康》：你对“十二五”期间深化土地管理制度改革有何建议？

　　党国英：关于土地制度改革，十七届三中全会提出的“明晰产权，用途管制，节约集约，严格管理”的原则非常之好，应该尽快落实。明晰产权，管住规划，是两个杀手锏。

　　其好处有三：第一，通过明晰产权，将一级市场逐步放开，让农民得利。这不是说让农民随便卖土地给开发商，而是在用途管制的约束下放开。第二，通过规划控制，体现政府对公共利益的维护和土地收益分配的调节，以提高土地利用的整体效益。今后几年里，按照十七届三中全会关于农村土地改革的意见完成一轮法律修订工作以后，可以考虑适度开放土地抵押市场，允许农民宅基地永久使用权自由买卖，允许农民“带地进城”。还要统筹城乡建设用地，积极开发我国浅山地带的建设用地资源。第三，通过明晰产权和用途管制有助于克服中央和地方在土地问题上“负和博弈”的困境。中央要约束地方，会支付巨大的行政成本，降低成本的办法是改变博弈主体的结构，让农民参与进来，请农民“帮忙”。简单说，就是让农民有权利对违反土地利用规划的征地行为说“不”。