地方政府严重依赖房地产业发展做大GDP、维持现金流，是必须抛弃的经济发展模式

　　文/《瞭望》新闻周刊记者唐敏

　　“十一五”的收官之年，土地资源的紧张在中国特色城市化进程中，成为日益突出的矛盾焦点。

　　在城市，以建设用地日趋紧张加上宽松的货币政策以及土地财政的助推，地王频现、房价飞涨成为房地产市场挥之不去的“顽疾”，尽管调控不断，但房价仍旧乍跌还涨。

　　在农村，农民“进城”之后，尤其大量的粗放的建设用地和城市紧缺的用地指标对接之后，一些地方政府依据“土地增减挂钩”政策，拆迁合并宅基地，让农民“上楼”，掀起了一场新的圈地运动。

　　从宏观来看，由于中国经济对房地产业倚重过深，不但形成了对产业资本的挤出效应，而且造成了制造业、服务业等成本的上升；另一方面，在农村的土地制度并不完善的情况下，巨大经济利益驱使下的非法强行征地、野蛮拆迁已经成为影响干群关系和社会稳定的一个突出问题。

　　针对这些问题，2010年的宏观调控加力加码，一方面令市场看到政府对房地产调控到底的决心，另一方面着力通过加强土地、财税、金融政策的调节，加快建设完善符合国情的住房体制和政策体系；对于城乡土地的异常“流动”，国务院连续发文，要求严格规范。

　　在即将到来的“十二五”期间，政府如何引导经济摆脱对房地产的过度依赖，合理的城乡土地制度，将是城市化进程中不可回避的重要话题。

　　房价飞涨和圈地运动

　　为稳定房价，打击炒作，2010年伊始，政府的宏观调控政策便一步紧似一步：从“国十一条”确定基调，到“新国十条”重拳出击，再到“新国五条”持续深化，地产新政以前所未有的密集程度扑面而来。

　　调控对于房价到底产生了何种效果，还有待数据的评说。目前来看，在2009年房地产市场一路高烧之下，2010年初达到前所未有的热度，4月全国70个大中城市房价同比增长12.8%，创下历史最高纪录。在轮番的调控政策下，10月份全国房价同比增长8.6%，为今年最低涨幅，但环比仍上涨0.2%。

　　另一方面，2010年土地市场并没有因为政府对房地产市场的调控而降温。杭州、广州、温州、上海、北京，地王的纪录不断被刷新，不低的溢价率更显示了市场的火爆。

　　与城市里一些人买不起房、住不上楼不同，在农村，随着城市化进程加快，在土地财政和建设用地指标紧缺的双重诱因下，一些地方政府打着“腾笼换鸟、盘活土地资源、提升城市品质和形象”的旗号，“一刀切”地把农民赶“上了楼”。

　　农民上楼换来了城市的土地储备。从节约集约利用资源的角度，当农民进城务工之后，将农村闲置粗放的建设用地用以弥补城市建设用地的不足本是中国城市化的题中应有之义，问题的关键在于弥补的时机、农民的意愿，以及利益的分配。

　　事实上，根据土地出让金的定义，这部分源于农地征用的土地使用权出让收益，应当在分配阶段向农民倾斜。但目前情况并非如此：以2009年的数据为例，全国土地出让支出中，用于农村基础设施建设支出占比为3.5%；用于补助被征地农民的支出占1.6%；用于耕地开发、土地整理、基本农田建设和保护支出占比为3.9%；用于农业土地开发支出占比仅为0.9%。

　　而且，相较于国有土地拆迁补偿来说，集体土地，特别是农用地的征地拆迁补偿标准有“明显过低”之嫌，“取之于农，用之于城”的政策制度设计让农民在“土地的城市化”中很“受伤”。

　　土地财政仍占半壁江山

　　15000亿元，这是2009年中国土地出让金破纪录地达到的总金额。调控政策频出的2010年，此数字走势会如何？

　　中国指数研究院的数据显示，截至11月22日，上海土地出让收入以1369.94亿元高居榜首，北京以1004.48亿元位列第二，大连以893.28亿元位居第三，其中，大连比去年同期增长了297.75%。从全国的统计数据来看，2010年1-10月，全国房地产开发企业完成土地购置面积3.28亿平方米，同比增长了36.2%，土地购置费8006亿元，增长了79.2%。

　　上述数据显示，2010年的土地出让金总额将会再创新高。

　　一方面，土地出让金成为一些地方财政收入的主要增长点，一些省市，财政收入同比增长了两位数，而其中土地出让金的增长则高达三位数。巨额土地出让金占一些地方财政收入的三四成甚至一半以上。

　　另一方面，2000年以来，我国土地抵押贷款每年以40%左右的速度增加。

　　“土地是财富之母”在中国的城市化进程发展模式中得到了充分的诠释。

　　土地出让金占据财政“半壁江山”的体制亦让中央政府对房地产的调控重拳屡屡打在海绵上。

　　为缓解供应紧张带来的土地价格上涨，中央的调控政策要求地方政府加大土地供应力度，希望通过提高土地的供应量来抑制房价的过快上涨。但在现实中，土地供应的增加，不但强化了地方的“卖地冲动”，而且，由此带来的土地出让金的增加更强化了地方对“土地财政”的依赖。今年房地产产市场调控不断，地王亦不断涌现即源于此。

　　解决“土地财政”问题，保障农民权益，根据十七届三中全会的要求，应当逐步缩小征地范围。即在城镇规划区范围外，凡是非公益性的建设项目，比如房地产项目、旅游和仓储设施等，政府不再征地，由农民参与开发经营。但是，在财政体制等相关改革没有到位的情况下，能在多大程度上缩小征地的范围并不乐观。

　　打破“房产依赖症”决心不动

　　对于正处于胶着状态的房地产市场，住房和城乡建设部副部长仇保兴日前表示，房地产市场调控需要发挥合力，一方面是政府部门之间的协同，另一方面是中央与地方的协同。

　　需要上述两个“协同”共同着力破解的难题包括：城镇化的刚性需求、民间资本投资领域过窄、全球化热钱涌入与人民币升值影响、房产持有环节税收制度缺失、地方政府对土地财政的依赖等。

　　协同的背后实质是经济增长方式的转变，房地产业需要从“保增长”转向“保民生”，在控制、防范和释放风险的前提下，进入一个平稳健康的发展期。

　　这其中，最重要的是保障型住房的建设，在此基础上，增加普通商品房供给，完善住房体制机制和政策体系；加强财税、金融、土地等政策调节，规范市场秩序，抑制投资投机性住房需求，促进房地产市场长期平稳健康发展。

　　要完成保障型住房的建设任务，中国社会科学院副院长李慎明认为，政府在收取的土地出让金中，必须拿出相当的比重用于保障房建设。

　　在此基础上，专家认为，房地产产业的定位应该进行根本性调整，从“国民经济的支柱产业”转变为“民生型支柱产业”。

　　具体到2011年，从2010年土地市场的火爆情况以及开发商加紧拿地加大土地储备来看，房地产市场仍将“不平静”。

　　但是，与2010年不同的是，2011年中国的货币政策将由适度宽松转向稳健，货币信贷紧缩比较明显，增量将控制在7万亿以内。

　　同时，鉴于政府调控房地产业的决心，2011年调控政策松动的可能性并不大。财税、金融、土地等政策调节仍会持续。

　　在这样的宏观条件下，在保障房供应逐步到位的情况下，各地供求矛盾会有所缓解，房地产企业的资金将不会像2010年般充裕，基于上述原因，专家认为，2011年房价出现回调的可能性较大。

　　但是，从中央下达的1000万套的保障房建设目标，以及从2010年房地产企业的拿地热情来看，2011年房地产建设投资规模仍旧会大幅提升，政策与资金的支持力度会有所选择，但也并不会锐减。

　　需要关注的是保障性住房的资金问题，在现有体制下，地方建设保障性住房的动力并不足，如何引导以及督促地方开足马力保质保量完成保障性住房建设任务，将是下一阶段中央政府调控房地产市场的重要着力点。□

　　2010重要财税改革

　　文/杨志勇

　　2010年，中国继续实行积极财政政策，一些重要财税改革也在稳步推进。

　　——健全政府预算体系上取得新的突破，预算透明度进一步提高。2010年除向全国人大上报公共财政预算外，开始报告完整的政府性基金预算、中央国有资本经营预算。预算公开取得了新的突破，中央财政预算主动公开的范围进一步扩大，中央财政预算公开的内容更加细化，积极推动部门预算公开，实现了中央部门预算首次向社会公开。

　　——政府性基金管理进一步规范。9月10日，财政部印发《政府性基金管理暂行办法》，对政府性基金的定义、申请和审批程序、征收和缴库、预决算管理、监督检查等作了系统规定。此举旨在从制度上全面系统地规范政府性基金管理行为，推动中央部门和单位，特别是地方政府认真履行政府性基金管理职责，进一步规范政府收入分配秩序，减轻社会有关各方的负担。

　　——加强地方政府融资平台公司管理。6月10日，国务院要求加强地方政府融资平台公司管理。加强管理不只在防范风险，规范地方政府行为，更谋划中长期发展。融资平台建设为地方基础设施建设和公共服务的改善提供了财力支撑，促进了宏观经济稳定。以项目是否具有公益性和项目资金来源作为依据，对短时间内上马的融资平台项目加以分类清理是切合当前实际的做法。

　　——资源税改革稳步推进。6月1日，资源税改革在新疆先行。从价征收的改革暂只是对原油天然气进行，税率为5%。资源税费改革迈出坚实的一步。12月1日，原油、天然气资源税从价计征改革扩大到整个西部地区。资源税改革的实质是提高税负，促进资源综合利用。但改革距此目标尚有差距。价格形成机制未发生变化，资源综合利用目标将打折扣。但先行改革调节了石油天然气企业与地方政府的财力分配关系，将油气企业的一些利润转移给地方政府使用，扩大了地方公共服务融资来源。

　　——统一内外资企业城市维护建设税和教育费附加。12月1日，中国政府开始对外商投资企业、外国企业及外籍个人(下统称外资企业)征收城市维护建设税和教育费附加，实现了内外资企业城市维护建设税和教育费附加制度的统一。此举有利于内外资企业之间的税负公平，促进市场经济的健康发展。此外，国家也加快了统一地方教育附加政策的步伐，在全国范围内统一开征地方教育附加，且实行统一的标准，即统一为单位和个人实际缴纳的增值税、营业税和消费税税额的2%。

　　车辆购置税优惠政策继续保留，但优惠幅度减小。对2010年购置1.6升及以下排量乘用车，暂减按7.5%的税率征收车辆购置税。此外，中央金融高管薪酬也得到进一步的规范。

　　2010年，中国海关加强税收管理，在保证海关税收关税收入的同时，也引发了争议。车船税立法工作也受挫。万众期待的新预算法也亟待出台。2011年，财税改革的任务依旧非常艰巨。□(作者为中国社会科学院财贸所研究员、博士生导师)