南风窗2011年第2期封面

　　走近县委书记

　　在我国党政权力体系中，县委书记是一个数量庞大而又极为特殊的群体。正如中组部部长李源潮所说，县一级在我们党和国家组织结构中处于关键地位，县委书记是中国共产党执政治国的骨干力量，是党的中高级领导干部的重要来源。建设好县级领导班子，全国大局就能基本稳定。

　　尽管县委书记总数不到县处级以上领导干部的1%，但权力大、责任大、影响大。由于传统丰厚的郡县制政治制度和文化遗产，当人们耳闻目睹一些名声不佳的县委书记时，就会不自觉地把他们和旧时代那种高高在上、欺压百姓的“县太爷”联系在一起。

　　在现实生活中，人们也的确习惯于把县委书记当作整个官员序列中个人权力最容易集中也最容易失去监督的一级。对于个别县官们的不当言行，网友们也纷纷当作笑料来发泄早已积郁的不满。与之相对比，广东省委组织部2010年曾发布一份《关于全省县委书记集中考核情况的报告》。《报告》中指出，“五加二，白加黑”是县(市、区)委书记的工作常态，许多都是“拼命三郎”。

　　官方的评价和人们观感的反差原因之一在于权力运作的不公开透明。执政党塑造的最有名的县委书记典型焦裕禄，“鞠躬尽瘁，死而后已”，感动了无数人。如今，“拼命三郎”们感动了上级，但没有更多地感动普通民众。

　　时代在变化，人民的期待在变化。对于县委书记的“天花板”问题，党和政府通过提高级别等措施给予了回应，因此，对于整个社会有利的事情也要切实做到，县委权力公开透明试点不能变成绣花枕头，而要为普遍开展积累丰富经验。如此，在党内民主带动人民民主、党内改革带动整体改革上，县级党委和政府就将作出重要的贡献。

　　为什么聚焦县委书记？

　　文_本刊记者  赵  义

　　“好经被坏和尚念歪”已过时

　　网络时代，官员的言行经常会被“无意”中流传和放大，在围观效应下成为发泄社会情绪的一个出口。县委书记自然也不例外，在2010年还格外显眼。就在2011年元旦即将来临的时候，一则图文并茂的县委书记“熊抱”央视女主持人的微博在网友中间热传。事情看似不大，颇有恶搞的意味，问题就是为什么网友们会存在丰富的联想。2010年年末，新华社记者走访了50多名县委书记，书记们普遍反映比较担心“被妖魔化”的趋势。

　　在诸多公共事件中，县级党委政府想不成为焦点都很难。以征地拆迁为例，因为舆论的压力，官员序列中品级不高、责任不小的他们也不得不抛出自己的真实想法或部分的真实想法(比如，很少指责政策和上级考核的不合理)。他们无非是在用别人之恶来为自己的恶辩护，通过把大家的道德水准拉平来解脱自己。万载县委书记指责学者对于拆迁的“虚伪”心态(“我们不拆迁，知识分子吃啥”)来反驳换位思考(“假如拆的是你家的房子，你怎么想”)是如此，宜黄县政府官员抛出“没有强拆就没有新中国”论实际上也是如此。

　　这种做法是被逼到夹缝里的无奈之举，对当事人也是风险最小的办法，但对整个社会是最差的选择，包括一定会带来更大的“妖魔化”浪潮。

　　在本刊记者对县委书记的采访中，不乏清醒的认识，实际上人人都是知道善恶区分的。一位县委书记就说：“对于土地征用方面的工作，应该严格按照政策办，除了信息公开，涉及拆迁事项都必须通过法院判决后才能执行，而不是靠简单的行政命令，这样可以避免许多不必要的矛盾和冲突。我始终认为民主、自由都是有规则的，任何事情都应该按规则办，按法律办，这其中由不得个人愿不愿意。”

　　这样的想法符合新拆迁条例修改的走向，也说明，只要有合理的制度诱导，那些昨天还在为恶行大唱赞歌的人们并不会成为改革的阻力。比如，县委书记处在农村工作第一线，中央农村工作会议后《人民日报》社论呼吁地方对于三农要舍得真金白银。这就不能只依靠自觉性，还需要考核的激励。否则，很多县委书记的眼睛会只盯着农民土地带来的财政收入，而对农村的真实问题视而不见。像国务院总理温家宝说的：“宽马路、大广场表现出自己的所谓政绩，这又同官员的考核制度有关。因此，我们必须从制度上解决这些问题。”

　　事实上，回顾改革开放以后的历史，对于基层矛盾一直有一种“好经被坏和尚念歪”的经典论述，其中也包含潜在的责任划分和引导民怨所指的意思。这么多年下来，问题已经相对清楚了：如果是好经，那么为什么没有遏制住“坏和尚”的出现；更重要的问题是，为什么会被念歪？

　　在今天看来，简单地把板子打在基层干部身上的问责办法已经不敷应对日益复杂的现实情况。农业税取消之前，在基层出现过多少腥风血雨般的干群矛盾和冲突？不合理的制度设计常常在基层演化为权力之恶充分彰显的过程。最终中央政府以取消农业税来彻底结束这个过程。

　　现在的情况更为复杂。最近，人民日报出版社出版了一套《县委权力公开透明运行试点县考察报告》，前言说：“经济的转轨、社会的转型、人们思想观念的多元、利益诉求的多样，给基层治理带来了诸多挑战，提出了许多难题。解决不好这些问题，就会激化社会矛盾，引发社会动荡，滞阻经济发展。”发展和考核重压下的基层官员也就极容易成为站在激化社会矛盾的风口浪尖上的主角。近年来，县一级也的确出现了三多：发生在县里的重大群体性事件比较多，县委书记中出的腐败问题比较多，社会上对县委书记的议论比较多。

　　截至2008年12月31日，我国共有2859个县级行政区划，1463个县。县级政权在中国传统政治当中一直具有特殊的重要性。聚焦县委书记，反映了有深刻的矛盾要化解，需要“顶层设计”有所作为，对于基层治理有通盘考虑，不能简单以基层来转移怨气；另一方面，县级政权规范权力运作的改革需要早日走出试点阶段，普遍开展。

　　规范党委权力是关键

　　现实的改革的确也在逐步朝正确的道路上前行。一方面是放权，省管县改革就是重要内容。这是要解决让地方有能力办好事的问题。另一方面是公开透明运作县级党委权力。这是要防止县级官员尤其是县委书记做坏事。两个方面都是走出了“好经被坏和尚念歪”的简单而结果极为有害的逻辑。

　　2011年是建党90周年。公开透明运作县委权力的改革富有象征性意义。人们常说：党内民主带动人民民主。从现实层面来说，党内改革带动整个改革同样重要，也更切中时弊。在涉及权力方面的改革上，以党内改革带动整个改革更为迫切。公开透明运作县委权力改革是“意外”契合了这个节拍。同样，公开透明运作县委权力改革对于基层治理的效果如何，对未来就更具启发意义。

　　公开透明运作党委权力对于理顺党政关系至关重要。上一次四级党委换届，减少了副书记职数，普遍推行“一正二副”模式。其中很重要的一个现实原因是，太多的副书记形成了党委和政府很多分管职能的重叠、交叉，党委和政府职责实际上不清，各有各的盘子，尤其重要的资金分配权力已经“零碎化”到各个分管领导和各个部门，成为预算改革的一个阻碍。有的政府为了维护自己的职责，就在文字游戏上下功夫。比如，何为需要提交党委讨论的重大事项，为了维护自己就灵活掌握。这样，实际上党委也就在这些重大事项上失去了监督政府的空间。

　　2010年11月，中共中央纪委、中共中央组织部印发《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》，其核心要义包括：明确划分县党代会，县委全委会、常委会及其成员，尤其要加强对县委书记职权的规范；编制并公布决策、执行、监督等权力运行流程，提高权力运行程序化、规范化水平；要公开决策事项，包括经济社会发展的重大决策、决定、决议及执行情况，涉及人民群众切身利益的重要事项，重要人事任免，重要党务工作情况，县委管理干部评优表彰情况及严重违纪违法问题的处理等；整合监督力量，形成县委权力特别是县委书记权力运行的制约监督机制和反映问题处理工作机制，保证权力正确行使。

　　现在最突出的是用人权问题，有一句官场顺口溜：“动干部、吃工程、批条子，核心还是动干部。”本刊记者在采访中也了解到，在一些具体事例中，虽然县级党委不实行分管项目、财政，但书记完全可以通过自己提拔的干部，达到自己的目的，或者按自己的意愿推进很多工作。由干部任用程序可以看出，党委书记在干部任用程序上起决定性作用，虽然中央设定了诸多考察任用程序，但很多地方最关键的提名、定人选还是由书记确定，后面的程序都是围绕换书记确定人选来展开。其提拔、考核程序大致为“书记定盘子，书记办公会上统一意见，常委会举手表决”。一位官员在接受本刊记者采访时承认，现在的制度设计大多是书记办公会已定下名单后开展的工作，而最重要的“定盘子、书记办公会上统一意见”都是以书记意见为主。源头都没堵住，就谈不上有多少限制；上级党委定下的人，下级部门要确保推出，于是反而诱发出很多打“擦边球”的做法。其中，“群众推荐”、“组织考察”、“党委委员票决”、“常委会决定后公示”等考核任用程序就不乏被巧妙操作的情况。

　　演化到极端的话，就是人们看到的那些落马县委书记从突击提拔干部、频繁调整干部中牟取私利的腐败行为。公开透明运作县委权力尤其是县委书记的权力，才是开始堵住了腐败的源头。有理由期待试点工作不断积累更好的经验以为普遍性开展的参考。

　　公开透明运作党委权力，实际上也是问责的开始。不能问责的权力“看上去很美”，实则在利益诉求多样化面前左支右绌。现实问题在于很多时候无法问责。在很多重大事件上，人们很少看到一级书记被问责，这与权力运作不够公开透明有关系，导致问责实际上无法展开。在有的重大的公共卫生事件中，出现了书记被问责的情况。但人们对于涉及公共卫生方面的权力运作并不清楚。只要公开透明工作做好了，县委书记就可以大大方方行使自己的权力，责权利都很清晰，民众也不会雾里看花，问责也就更容易开展，权力的公信力只会提高，不会降低。如此，方能满足民众的“新期待”。