两个县委书记的县城改革发展之路

　　文_本刊记者 曾东萍 发自广东

　　一个是广东韶关市翁源县，一个是广东惠州市龙门县，如果说有共同点的话，即都是山区县，经济曾经比较落后。本刊记者采访了上世纪90年代初曾经担任过翁源县委书记的陈阳和现任的龙门县委书记许志晖。两相对比之下，同样的词汇比如“发展”，在他们主政下的内涵是不一样的。现任县委书记面临的一些压力比如“维稳”，其挑战性和上世纪90年代冲破旧体制、旧观念的改革相比，也很难简单一较高下。至于县委书记的权力有何变化，在一些执政细节中反而体现得最为明显。

　　在上世纪90年代，一个县委书记变得广为人知，一般是被立为典型或被杀鸡儆猴了；在这个年代，一个县委书记变得广为人知，一般是做出格了或做糟糕了。但广为人知的毕竟是少数，更多县委书记的名字并没有留在新闻报道或社会舆论中，只是留在了当地老百姓的记忆中。“为官一任，造福一方”，陈阳和许志晖都曾多次提到这句话。撇除外界对县委书记的种种批评，不应否认，在全国各地，还有很多县委书记在切实地思考和推动当地的发展。

　　但是县域改革的方向，究竟是一个好的县委书记带领一个县，还是一个县决定一个好的县委书记，则是更深层次的追问。

　　大胆冒进

　　拍卖土地使用权、引进“三来一补”和“三资”企业、兴办经济技术开发区……这些上个世纪八九十年代曾经激荡人心的词句，已逐渐隐入历史的黄页。但在陈阳的讲述中，这些词语却仍如滚珠般流出。这些词语，曾经深刻地影响了一个县和一个县委书记的命途。

　　1991年5月，35岁的陈阳离开韶关市委组织部，挂职当县委副书记；1993年3月，他开始担任翁源县县委书记。

　　那正是一个改革的年代。1992年，邓公南巡，明确回应“姓社姓资”争论，肯定广东市场改革的探索方向，“发展就是硬道理”成为最简洁的概括，而80年代初蛇口工业区喊出的“时间就是金钱，效率就是生命”口号也已深入人心。在韶关偏远的山区县翁源县的陈阳，亦置身于潮流之中，他说：“心中有一股激情”。当时的陈阳，踌躇满志、热情满腔。

　　但翁源县是一个贫穷的山区县，35万人，财政收入2400多万元，还比不上富裕地区一个乡镇的收入，连干部工资都发不出。上任之前，陈阳曾通读翁源县县志。他认为，传统农业救不了翁源，还是要走外向型经济的道路。

　　他有一条非常清晰的思路，既然要发展经济，就要抓工业；要抓工业，就要搞集约型工业；要搞集约型工业，就要搞开发区。开发区要吸引外资，既要借鉴“三来一补”的做法，又要把眼睛盯在高科技和大型项目上。

　　1992年，翁源县半年之内召开两次党政班子会议，很快形成了决议：在官渡镇开办经济开发区。当年下半年，陈阳实质上已经开始主持翁源县的工作。1992年10月，官渡经济开发试验区挂牌成立，总面积17平方公里，县委县政府授予开发区享有县一级权力，并在财政困难的情况下拿出1000万支持开发区工作。

　　陈阳从这里开始了他的“改革探险”。

　　当年，广东正涌起“开发区热”，各地纷纷搞开发区。无论外资，还是人才，都处于争夺之中。

　　为吸引外商投资，试验区管委会推出让利政策，实行以投资规模无偿提供土地的办法， “凡投资兴办项目固定资产总额在100万以上者，都将得到管委会提供的不同面积的无偿土地。使用年限50年”。告示刊在1994年5月2日的《信息时报》和1994年5月17日的《佛山日报》。试验区管委会提出：企业“大小都欢迎，高低都欢迎。低起步，高目标”。

　　为吸引人才，陈阳高调提出“人才来去自由，今日来热烈欢迎，明日走隆重欢送”。当时大江南北的学子都希望到广东大展拳脚，陈阳认为人才即使只来一天就走，但至少知道了翁源这个地方。他说：“官渡乐于当跳板。”

　　为吸引人气，开发区在中心地带划出5万平方米，建起九里香免税市场，开业仅半年，就有400多家客商，成交总额达到2.5亿元。门面月租从30元涨到300元。免税市场财政没进账，陈阳要的是官渡的知名度；为了让更多人知道这个山区县，陈阳要求翁源所有的车，无论是公家车还是私家车，都必须在车后镜贴上“欢迎到官渡经济开发区来”的标语。

　　正式走马上任县委书记后，陈阳提出“破釜沉舟，背水一战，办好官渡经济开发试验区”，让官渡开发区与县财政脱钩，甩掉依附性，加快自我发展速度。一年多后，官渡开发区引进外资项目25家，内联项目30家，投资总额2.87亿元，到位资金1.9亿元。

　　但是，开发区大胆激进的政策引来非议，1993年开发区开办一年多，总投入资金6348多万元，其中县财政自筹资金才1150多万元，银行贷款3350万元，通过发行股票、债券筹集2700多万元，甚至引起了“论借钱开发”的大讨论；九里香免税市场建立后，不用办工商执照，不用交税，很快兴旺起来，但来的企业鱼龙混杂，甚至开始流传“吃喝嫖赌，请到官渡”的谣言。半年多后，免税市场被国家工商局叫停。

　　陈阳没有被吓住，他还有更大胆的举动和设想。

　　开发区缺钱，他主持拍卖城镇户口，8000元安排工作，5000元不安排，一个月内“户口脱销”，县财政新增9000多万元；他引进广东省公安厅在翁源建汽车培训报道站。当时公安厅的同志说租用的地不够，陈阳把他们带到山坡上，说：“你走吧，走累了打个桩，这块地就送给你们了。”

　　他提出“拍卖”乡镇，即把乡镇拍卖给珠三角工业发达的乡镇，由对方政府来开发，实行整片的产业转移；还提出办一所国际孤儿院，发行福利彩票，与香港的《海峡两岸》杂志合办一份商业报纸，等等，但这些想法大都与法律法规抵触而无法实施。也有一些办成的，比如1992年，霍英东在翁源投资2000万港元兴建了黄竹坪水电站。

　　陈阳似乎是一个人在奋斗，他说，改革看起来是有共识的，但真正到做事的时候，很多干部就怕了。当时，由陈阳牵头，翁源县委向深圳扶贫基金会申请到500万元的扶贫基金。基金会要求一份审计报告。但县审计部门因担心承担责任，迟迟不愿意办。陈阳最后不得已发出撤职警告，审计报告才办好；当时九里香免税市场开办在即，县工商局领导有意压住不审批，陈阳一怒之下撤销工商局一正三副4个局长的职务。

　　陈阳说，当时县委书记的权力是很大的，基本想做的最后都能做。实际上，上世纪80到90年代，几乎与中央向广东放权同步，广东也积极推动向市县放权，包括财政自主权和经济管理权力等。而广东省人大及其常务委员会大规模的市场经济立法，在上世纪90年代才逐步推开。但到一个山区县，立法规范、限制权力的速度远远跟不上放权的速度。

　　1995年12月，陈阳任满，本来被安排到省委组织部，但最终因投诉信也随之到了省委——过去5年，他树敌太多，调动不了了之。陈阳最后回到韶关市委任副秘书长。

　　陈阳的后任县委书记因卖官受贿，于2001年被查处。后面又历经了几任县委书记。但翁源县的经济发展一直处于低谷。

　　虽然离陈阳主政翁源已10余年，但在网络论坛，仍有翁源人谈起当年的改革。有人说，陈阳的改革过于激进，翁源自此陷入发展困境。马上有人反驳，应感谢陈阳，是他带来了开放的思想，虽然引进的东西有好有坏，但前行者是有功有过的。

　　陈阳自己说，条条大路通罗马，当年走的路不是最好的，但是最快的。

　　这是在一个充满争议的年代推行的一场充满争议的改革，连改革成果也争论不休。但唯一没有争议的是，县委书记陈阳留给翁源县的烙印太深了。或许不止陈阳，还有其他县委书记左右了翁源县的命运；或许不止翁源县，还有很多县的命运被某个县委书记左右过。这个“左右”的后面，是以万或十万为单位的老百姓的具体生活。

　　重任下的务实发展

　　改革开放走到今天，发展已不再是唯一的关键字。科学发展、维稳和民生的重担压在县级政权领导班子的肩上。

　　2009年3月，41岁的许志晖成为广东省惠州市龙门县的“掌舵者”。因交通和自然条件所限，龙门县也是被第一波经济浪潮忽略的山区县，但近年经济开始快速发展。

　　14年前，许志晖从企业到了乡镇，用他的话来说，“一条道走到现在”。当时同学聚会，有人说运作的公司上市了，也有人说操盘的基金上亿了，他几乎是最没有光环的一个，许多人不明白他的选择。他说，也想为自己找个坚持的理由。后来，在某个周末，一个偏远山区的村子向分管教育的他报告，小学课室漏水。他赶紧开个除了喇叭不响、其他地方都响的破车赶过去。爬到教室屋顶一看，很危险，马上将学生转移。晚上仍开着那辆破车，载着村干部，打着手电去找希望工程要钱。他说，回过头来看，最大的收获，可能在于加快或改变了那个地方的发展进程，在老百姓心中留下了痕迹。对于目前社会对基层干部的不信任，许志晖作了些辩解：固然有少数不作为、乱作为的干部，但近年经济发展得这么快，无可否认，背后肯定有一批人在干活。

　　许志晖到任后，提出龙门县的发展方向：建设“珠三角生态花园”和“生态经济特色县”。为此，龙门县在两三年内关掉了一批落后产能的立窑水泥企业，重新调整产业结构，而关掉一个厂的背后，可能是上百的下岗工人和GDP下掉的风险。“改革是有成本的，县委书记、县长要带领大家明确龙门的发展道路是什么，选择做什么，不做什么。但这个过程应该是民主的。”

　　不过，龙门县近两年引进了世界500强企业益力矿泉水投资建厂，还吸引了温泉旅游等多个项目，GDP不降反升。2009年，龙门县GDP57.3亿元，比上一年增长13.3%，2010年预计65亿元以上；2010年一般预算收入4.12亿元，增长超过40%。在落实“科学发展观”的考核中，龙门2008和2009连续两年在惠州市县区中排名第一。

　　与发展相伴而来的，是征地拆迁以及引发的连锁反应。龙门县同样面对这个问题。正在修建的广东省重点项目广河高速，途经龙门县永汉镇19.1公里；永汉镇也签下占地5000亩的富力温泉度假村和占地250亩的龙之泉原生态旅游文化村等项目，由于征地拆迁，几乎每天都有一宗纠纷。据永汉镇镇委书记张建民介绍，永汉镇在全镇24个村(居)委逐步建立起综治信访维稳工作站，矛盾纠纷基本做到“小事不出村组，大事不出乡镇”。2009年，永汉镇被评为全县信访工作“最佳乡镇”，“零集体上访乡镇”和年度信访工作贡献奖。

　　但靠“防”和“堵”为主要手段的维稳方式，近年受到越来越多的质疑。永汉镇更根本和有效的化解之道，或许在于5年前开始探索的村民自治制度——“四民主工作法”：民主提事(村集体或村民提出事项，形成议案)、民主议事(张榜由群众海议，村民或户代表80%以上通过并签名)、民主理事(选举产生民主理事和民主理财小组)、民主监事(财务公开，定期公布进展情况)，“四民主工作法”2005年在永汉镇马星村进行试点，2006年3月在龙门全县村级推行，2007年4月在惠州全市村级推行。“四民主工作法”赋还农民较多的权利，并且基本做到财务公开透明，在涉及征地、修路、宅基地分配、山林纠纷等问题中，起到了不小的作用。

　　龙门县龙田镇还在尝试另一维稳之方——“农户诚信档案管理制度”，并从2009年1月1日起在全镇推行。“诚信档案”记录了龙田镇6000多户农户的家庭基本情况，处罚、计生、越级上访等17项被纳入考核内容，考核结果将直接与政府的倾斜优惠政策，如教育、社会保障等挂钩，据龙田镇人民政府党政办主任戴杰锋说，以后可能还实行诚信星级并挂牌。但这种形式是否合法还存在争议，所以暂未在更大范围推行。

　　“社会稳定对县委书记是第一责任，对地方发展也是重要基础。”许志晖说。“国内发生过多宗大的群体性事件，很多县委书记可能都有同感，如果对身边发生的事情处理不及时、不果断、不到位，群体性事件就有可能发生在我们的管辖内。”2010年，龙门县拿出了150多万元连续第三年奖励 “零上访”的村委会和村民小组，包括信访维稳工作先进集体、先进单位和先进个人。

　　普通民众思想观念的嬗变和利益诉求的增加，甚至网络舆论的兴起，都对县委书记构成不小的压力。他们同时也承受着来自上级的压力。惠州市对龙门县县委书记和县长的考核指标分别多达40多项，包括科学发展、社会管理、生态建设、安全稳定等。

　　“中国有自己的现实。现在很多社会精英要求进行政治体制改革，无可否认，我们的体制还存在一些深层次问题。但中国还应进一步发展来奠定基础。”许志晖说，“我曾经也是学生，也充满理想与激情，但真正到了农村，到了基层，发现很多事情不是这么简单，不是理想就可以推动，而必须从实际出发，找到适合中国自己的道路。”

　　龙门县务实坚定的改革推进，隐约贯穿着县委书记许志晖的思路。陈阳式的改革，在今天已不可能重现，但许志晖们面临的难题可能更加复杂。