让权力在轨运行

　　——睢宁县委权力公开透明运行调查

　　文_本刊记者 陈统奎 发自江苏睢宁

　　睢宁县委县政府大院三面临河，3年前，这里只有一个南大门。大院的门前是广场，广场上一座绿色的“流云水袖桥”展现着轻盈的曲线美。这个大院仿佛整体“坐”在一把圈椅上，里面的人可以怡然自得地欣赏这广场妙景。可是，睢宁推行县委权力公开透明运行以前，里面的人上至县委书记下至普通公务员，都没有人有这份心情，这儿隔三岔五就会发生群众围堵事件。

　　最严重的一次发生于2007年初，群众持续堵门11小时，当时里面没办食堂，“所有人饿得嗷嗷叫”，饿得实在挺不住的公务员们才想出一个绝招，从大楼后面结冰的河面上偷偷拉运盒饭和方便面。这件事让“人民来信之乡”的县官们深受刺激，如果不摘掉“这顶帽子”，就一点尊严都没有了，被群众抛弃都有可能。

　　事实上，睢宁当时不仅有“人民来信之乡”的“讽喻”，还戴上了省重点扶持县、省达小康特别困难县、省信访重点管理县、省计划生育重点管理县等多顶帽子。

　　2008年王天琦刚任县委书记，一位副县长就向他进言：“现在着手解决问题还来得及，因为老百姓对你有期望。”王天琦对权力有一种清醒的认识，当权力运行不够公开、缺少有效约束的时候，很容易迷失方向，失威失信失民心，这时“民意是雷”，“雷霆万钧，声大无比，具有强大的震撼力”。王天琦当时是县长，他也是“饿得嗷嗷叫”的一员。

　　痛定思痛，王天琦带领睢宁执政团队“打造权力轨道”，县四套班子集体推动“自我革命”，让民意说话，终于换来和煦之风，不仅围堵政府事件消失了，政府大院在非上班时间也开放了，让市民与行政权力中心实现“零距离接触”。

　　给用权立规矩

　　改革是不二的选择，但改革从哪里入手？

　　上任伊始，王天琦就牵头成立课题组，确立了严管干部、干部人事制度、行政语言和行政行为、党的基层组织建设、社会管理创新等五大改革课题，题中要义是给用权立起规矩。以严管干部为切入口，睢宁扯起了改革的大旗。

　　被逼出来的睢宁新政恰巧暗合了中央推行县政改革的主题曲，2009年3月，中纪委、中组部联合授权睢宁进行县委权力公开透明运行试点。这顶新“帽子”一戴，县政权力改革重组便在睢宁大胆推进了。用睢宁县委常委、纪委书记唐健的话来概括：“这是一次县权重新排列组合的‘制度集成’过程。”

　　给权力立规矩，王天琦首先拿自己“开刀”。按照惯例，县土地审查委员会和规划审查委员会主任可由县委书记兼任，王天琦自己分析说，“城乡规划、土地利用是一项非常重要、备受关注的权力，事关一个地方发展的命脉，事关一个地方的公众利益，也是开发商投机钻营、官员滋生腐败的重要环节”，“由于中国特色的政治管理体制，一定程度上使党委尤其是‘一把手’的权力过于集中、过于膨胀。有时候，这两个临时机构，竟凌驾于政府之上，成为另外一个权力运作体系”。

　　2008年初，接任县委书记后，王天琦还兼任县长一段时间，他在一次县委常委会上说：“我现在既当书记又当县长，是调整的好时候，也不会惹争议，咱们就把这两个临时机构的权力进行重新设计。”王天琦亲自“操刀”，先向自己“下刀子”，调整了两个机构的人员构成和议事程序，确定了县委和县政府议决权和否决权的分离，厘清了县委、县政府权力的边界。

　　一位当地官员说，如果县委书记继续兼任这两个委员会主任，他完全可以不经过其他8个县委常委同意就把事干了。实际上，县委书记兼任“两委”主任，这是典型的权力“越轨运行”，王天琦本人也认识得很清楚，如此则规划项目、土地项目、工程项目等都可以在“一把手”的“决策”下执行，“群众和部门反映强烈”。换言之，这个独断权可以换来一块块“大肥肉”，有多少县委书记经受得住糖衣炮弹和金钱美色的诱惑？然而，王天琦没有恋栈。

　　但改革之后又出现新的问题：谁也不敢保证这两个机构的新主任永远不腐败不犯错误，或者下一任县委书记又兼任这两个机构的主任，那怎么办？睢宁改革者提供的解决方案是，取消这两个临时机构的决策和执行权，降格为“咨询参谋机构”，仅为县政府、县委提供参考依据。这样，一来解决了以上两个疑虑，也使县委的权力尤其是“一把手”的权力受到限制。在王天琦看来，这是“角色回归”。

　　接着，睢宁又对这两个机构的组成人员进行“重新排列组合”。之前，这两个机构的组成人员主要是县四套班子主要领导，县委县政府分管领导以及规划、土地等部门负责人，清一色的官员序列。王天琦分析说：“一定程度上，反映的意图只是官员的意图、县委的意图，甚至是县委书记的意图，形成为数不多的几个官员就代表着一个地方的公共利益，决定了一个地方的发展命脉，群众意愿和利害关系人的意见往往被忽略。”新的组成人员则带来一股清新气息，首先主任由分管县长担任，成员由政府部门负责人、党代表、人大代表、政协委员和利害关系人，并且非常任委员人数比常任委员人数多。

　　如此，“社会各界意见尤其是利害关系人意见得到尊重”，“导演”王天琦如此期待。

　　在这个基础上，“重新排列组合”了权力流程图，最核心的一点是议决权和否决权分开，议决权归县政府常务会议，否决权归县委常委会。具体来说，譬如说一个工程项目，先由政府部门制定方案，之后在媒体上公示，并通过听证会等形式征求社会意见和利害关系人意见，然后才提交给这两个机构论证，票决通过后，再经媒体公示，之后再提交县政府常务会议审议，最后报县委常委会审议。睢宁新政的核心在于：“县委常委会无异议的，由县长和分管县长审签执行；县委常委会予以否决的，由县政府常务会议重新研究，再次提请县委常委会审议，县委常委会不直接提请审议，不参与方案的修订。”

　　政府常务会议决，县委常委会否决，相互限制又相互协调。

　　由此可见，睢宁新政的逻辑要点有二：一方面要把权力放到轨道上，一方面要让权力晒太阳——决策过程，两次媒体公示，这是让权力在阳光下运行最生动的体现。不随意用权的核心是权力的公开透明运行。在睢宁，县电台、电视台和网站现场直播县委县政府的重要会议也已成为常态。唐健认为，睢宁县委权力公开透明运行的本质是打造权力轨道：“铺设制度轨道，使权力处在制度约束和监督中，让权力走正道，不下道，县委书记也不例外。”

　　“打个比方，就是让县委书记走好权力这条‘道’。”王天琦说。实行县委和县政府否决权和议决权分离，从而规范县委书记权力，这是睢宁改革走得最远的地方。

　　画权力流程图定边界

　　“改革绝不是一招鲜。”王天琦强调。以严管干部为切口，以公开为主线，睢宁先后出台了100多项改革制度，形成了县委权力公开透明运行流程图。这些规矩的指向是保障县委权力公开透明运行，制度运行的平台是“一述双评三监督”。唐健介绍，“一述”是指领导干部公开述职；“双评”包括党内评议和党外评议；“三监督”包括专门机关监督、群众监督、舆论监督。从全县选出3000多名评议员，让民意决定干部去留，让民意参与决策、执行，让民意监督权力。

　　王天琦在睢宁搞新政，是偶然还是必然？“从个案来看很偶然，从整个县委书记群体来看有其必然性。”唐健说，王天琦是一个充满理想和激情的人，具备一个特点，即能“理想化地规划未来和现实化地解决问题”。必然性在哪呢？唐健说有舍才有得，睢宁3年来的实践已经证明这一点，即有约束的权力反而更有权力了，“信任增进权威，支持就是力量”。

　　“一方面限制了官员的权力，防止个人或少数人说了算，另一方面也使干部和群众的知情权不断提高，县委的社会公信力不断增强。”王天琦曾对记者说，“我们推行约束、规范县委权力，最直接的就是首先限制了我的权力。但对县委常委会而言，却养成了一个真正能办事的‘习惯’和‘规矩’。”

　　新政前睢宁县委县政府大院的遭遇并非个例，县官的威信在下降，民心在流失，这是不争的事实。基于此，睢宁的改革者才敢于判断县政变革必然会在中国大地此起彼伏地展开，推动县委权力的公开透明运行，其目标“首先谋取稳定，其次在此基础上获得发展”。

　　睢宁新政3年已经证明，这个目标可以期待。2007年之前，睢宁是江苏县域发展“倒数第一名”，戴了不少帽子。然而今天，睢宁民众越级信访量批次和人次几乎都下降了一半，而且无越级信访，涉法涉诉“零”上访，睢宁一跃成了江苏省信访工作先进县。经济指标几乎年年翻一番，2010年财政总收入31.14亿元，是新政前的4倍多，在江苏县域经济排名中晋升了7位。

　　睢宁制定了县委书记和县委权力清单，并规定县委全委会、县纪委全委会负责对县委书记的权力运行情况进行监督，县委委员、县纪委委员有权对县委书记权力运行情况进行询问和质询，“让县委书记和县委的权力始终处在各种制度的刚性约束和监督中”。根据《中共睢宁县委权力公开透明运行流程图》，重要决策一般先由人大、政协调研，拿出建议方案；县委、县政府按职权形成决策方案，面向社会公示，公开征集意见，经县委常委扩大会集体讨论通过后，组织实施。用权力运行程序来保证权力在轨运行。

　　王天琦说，睢宁新政的逻辑是，让所有干部“做好事的能力得到增强、谋私利的机会大受限制，让干坏事的权力越来越小，越来越受到控制，目的在这！”

　　归位为“主持人”

　　王天琦认为，县委的三项主要权力——决策权、用人权和监督权，容易被扭曲的是前面两个权力，而县委书记在其中常常被认为是“操盘手”。以前，决策权容易出现县委和县政府不分彼此，眉毛胡子一把抓，县委容易把政府的权力直接拿到县委来，比如，把某块地给谁、把工程给谁、把资金给谁，这就是议决权，“以前县委书记很容易插手这类事情”。这个权力在当前县级较为封闭的权力运行体系中，很容易被扭曲，成为县委书记的“食邑”。而明确了县委与县政府的权力边界后，县委没有了议决权，县委书记可以洒脱地高举监督权，当一名“主持人”了。

　　如何理解王天琦用“主持人”这个概念来形容县委书记？唐健给记者举例，比如县政府常务会议送来一个议决案，到了县委常委会，假设县委书记心里很希望这个议决案不被常委会否决，但是常委一二三四都表示反对意见了，9个常委除去县委书记1个后，已经有一半持反对意见了，这说明争议较大，这时县委书记就不能叫大家表决了，他应该发挥“主持人”的作用，说“今天的讨论大家提出不少很好的意见，我建议政府常务会再研究，迅速提出一个更完善的方案再报常委会”。反之，王天琦不能说“大家再提一下建议，议论一下，完善一下，今天就把它通过吧”，因为这就违反了县委常委会“只否不议”的规矩。

　　对县委书记的“用人权”，睢宁新政也进行了约束，强化组织程序，各个环节公开，全程接受监督，拒绝“暗箱操作”。对县管干部任免，一律执行县委常委会票决制，无记名投票，现场唱票。总之，县委书记不能逾越任何人一个人说了算，回归“集体领导”。“我们在出台制度时，都做了有言在先和无例外执行的程序性设计，堵住了后门，保证了制度的刚性执行。”王天琦说。有了这个制度保证，县委书记不仅受到约束，而且县委书记的动议也能被否决了。其实，睢宁新政的要旨就是“民主”和“法治”，探索党内政治生活的民主决策模式，并设定“无例外执行”的法治价值，暗合宪政逻辑。

　　在睢宁，王天琦走得更远，最大胆的一个尝试是，直播县委常委会会议。县委常委会议提前向社会预告，任何常委包括县委书记都不允许临时动议。唐健告诉记者一件新鲜事，王天琦喜欢对大家讲“议事规则”。

　　王天琦主持县委常委会会议也有新意，常委们被要求提前报告动议，如果需要做报告需要提前申请时间，否则因为一般情况下，针对一个议题每位常委最多只能发言5分钟。在会议室，有两台倒计时大屏幕，发言时间一到，不管讲完没完，不得再讲。这便是“议事规则”，发言时间限制体现的是对每一个参会者的表达权的尊重，否则允许每一个人“畅所欲言”其实是无法保证每一个人“畅所欲言”。很多地方，县委书记主持会议往往变成“一言堂”，县委书记一个人讲几个小时，其余人员只能当“听众”。“一言堂”往往是“一手遮天”的通行证，县委书记独裁的具体体现。王天琦的会议民主程序设计，这也是“规范县委书记权力”极其重要的内容，它帮助县委书记回归“主持人”角色。

　　睢宁新政能否为中国县级政治体制改革积累一些经验？唐健认为，睢宁的改革没有什么玄机，只是在现有的体制内和现有的行政要素上进行排列组合，再加入新的营养成分而已，睢宁的每一项改革都是在践行党的“理论联系实际，密切联系群众，批评与自我批评”这三大法宝。难怪昔日改革者、山西省改革创新研究会会长吕日周这样评价睢宁新政：恢复了中国共产党原生态，切中了政治体制改革中的“君子动口不动手”的时弊，他们的功劳在于不怕牺牲自己的利益而保护公民利益。

　　有人说，睢宁新政可以视为中国县级宪政试验的前奏曲。

　　“用人权”改革亟需深化

　　文_本刊记者 尹鸿伟 发自云南开远

　　规范县级权力尤其是县委书记权力运作和行使的改革，在实践操作中能够走多远？

　　2010年3月，全国县委书记任职培训班在中央党校开班，390名2008年11月后任职的县委书记参加了这期培训，这是中央第一次在国家级培训机构对新任县委书记进行任职培训，改变了中央党校以培训省部级、厅局级领导干部为主的“传统”。此前，中央还专门颁发了《关于加强县委书记队伍建设的若干规定》。云南省红河州开远市(1981年11月设立的县级市)市委书记李存贵也参加了那次培训。

　　“国家副主席习近平同志和李源潮部长先后来给大家授课，他们的相关文章和报告非常全面、非常实在，给学员们明确指出了‘怎样当好县委书记’的方法和理念。”李存贵说，各种相应的举动和改革措施不断出台，意味着中央高层对县级政权建设的重视，同时也可以看出县委书记在当前经济发展和政治体系中重要性的提升，“要建立实施一系列制度，保证‘打造阳光党委政府，建设党政有机体’实至名归”。

　　从早期的“政治路线唯上”演变成近期的“经济指标优先”，再转变成目前的“民生问题为重”——或说“经济指标与民生问题并重”，不同时期上级组织对县委书记的要求都不一样。

　　已经有学者指出，县委权力公开透明运行的要求无疑是让县委书记自限权力，但制度设计要做的是把县委书记“对上负责”与“对下负责”有机结合起来，才能从根本上打破制度困境。面对“经济指标与民生问题并重”新的要求，“对上负责”与“对下负责”有机结合更加重要。

　　对于大多数普通干部及老百姓而言，县委书记的一言一行，既是实实在在的政治活动，也是“党的形象”在基层中的具体表现。由此，如果县委权力公开透明运行试点能将权力具体为一个个看得见的职能，同时对越权、滥权者及时问责，那么将是一次有益的探索。

　　李存贵认为，规范县委书记权力，制度建设是根本，“规则本身如何制定是一个方面，如何得到有效执行又是另外一个方面。目前一些基层干部对各种制度的认识、理解经常是不全面的，这样往往产生了许多不应该的矛盾和麻烦。作为一名地方党的书记，也包括各种掌握着一定权力的领导干部都应该注意自己的一言一行，否则不但容易作茧自缚，还将给社会带来巨大的负面影响。作为领导干部应该熟悉、尊重国家相应的规章制度，千万不要‘无知者无畏’”。

　　新华社曾经报道过这样一个事件：某县级市人事局局长向领导打报告，希望将其未毕业的儿子特批“吃财政饭”。从书记、常务副市长到市长都批示同意。编制办也开出了编制使用通知单。事情被披露后，引起广泛质疑，目前已经得到纠正。在用人问题上的违规行为现在很容易引起社会舆论的激烈反弹。

　　毋庸置疑，选人用人也是一种权力。为了做到“科学评价、公正提拔 ”，杜绝带病提拔等现象，近年来中央也陆续采取了一系列措施，如加大群众推荐权(群众投票低于30%的不予提拔)，严肃打击、处理群众投票中的拉票行为；干部考查中听取群众代表意见；设立中央巡视组，不定期到基层听取意见；考察干部发现“带病提拔”情况后，追究考察干部责任等。目的就是用制度管人，按规则办事。

　　作为县委书记最关键的权力——人事权仍然需要继续改革。众所周知，干部是党执政的基础，党管干部是确保党的执政能力的前提和保证，因此在未来一段时间内，对县委书记的“用人权”问题依然要进行改革深化。因此，建立合理的干部任期内评价机制，严格执行任用程序才是可行的办法，如党委委员、常委会票决采用电子计票，群众推荐不过一次否决等。

　　李存贵也认为，规范县委书记权力，关键之一是规范干部提拔任用机制。李存贵表示，党委在加强和改进对人大、政协工作领导的同时，也要加强和改善后者对党政工作的监督，建立四套班子定期联席会议制度，同时推动社会民主，扩大全社会对党政工作的知情权、监督权、参与权。

　　目前，在其所工作的开远市，小龙潭镇已经顺利完成公推直选乡镇党委书记、纪委书记的试点工作，并计划适时予以推广，其余乡镇和部门主要还是采取“民主推荐”等一系列程序，按相关规定操作。