个税改革的大方向：以综合税制替代分类税制
眼下有不少人把个税改革看作是“起征点”提高或税率级距的调整，其实这是一种认识误区。我国个税改革的给力点不在这里，而是以综合税制替代现行的分类税制
文|李炜光
个人所得税因直接涉及亿万纳税人的切身利益而受到国人的普遍关注，讨论过程中，大家的纳税人意识和担当都有明显增强，这是社会进步的表现。不过，税收历来号称难懂，专业性较强，眼下就有不少人把个税改革看作是“起征点”提高或税率级距的调整，其实这是一种认识误区。我国个税改革的给力点不在这里，而是以综合税制替代现行的分类税制。
不公正的分类税制
所谓分类税制，就是对同一纳税人在一定时期内的各种所得，按其所得的不同来源，将其分为不同类别的所得，如工资、薪金所得、稿酬所得、特许权使用费所得等，并对每一类所得按照单独的税率分别计征所得税。一般来说，分类所得税制有计征简便、易于控制源头、能有效地防止偷漏税的优点，但显然这些优点是对于征收管理水平和效率较低的政府来说的，对纳税人就不那么乐观了。因为分类税制不能全面反映纳税人的真实应纳税所得的水平，容易造成应纳税所得来源多、综合收入高的纳税人不缴税或少缴税，而应纳税所得来源少、收入相对集中的纳税人多缴税的现象。
例如，甲某在不同的地方取得工薪所得、劳务报酬、稿费这三项收入，假若每项所得费用为800元，虽然甲的月收入达到了2400元，但是却不用缴纳个人所得税。乙某与甲月收入相同，全部来自于工薪所得，却要按规定缴纳个人所得税。这样，收入结构单一、由单位代扣代缴的工薪阶层，成了最“疏而不漏”的纳税者，而那些收入结构复杂、收入来源广泛的非工薪阶层，却往往因为其收入的哪一“类”都够不上起征点，且无人跟踪追缴，反而可以不缴税或少缴税，养活一个人的5000元与养活一家三口的5000元承担的税负完全一样，这就明显的不公平了，与“量力负担”的原则背道而驰。
此外，现行税制将个人收入分为11类，按不同税率计税，也造成同等数额的收入因其来源不同而税负不同的结果，也就是赚同样多的钱，交不一样的税，甚至有可能劳动所得交的税高于非劳动所得、勤劳所得交的税高于非勤劳所得的税率倒挂现象。
有鉴于此，我国确定了综合与分类相结合，综合为主、分类为辅的税制改革方向，即将个人的部分经常性收入，如工资薪金、劳动报酬、稿酬、财产租赁、财产转让等有费用扣除的项目合并归总征收个人所得税，不再按照收入来源的不同分别计税，而将没有费用扣除的其他临时性、偶然性的收入，如利息、股息、红利所得、股息转让所得等实行分类单独征收，这样，大部分个人收入就可以避免由于重复扣除费用所带来的税负不公平现象的发生。
为推行综合所得税制创造条件
个税征收以综合所得税制最为公平，但这种税制是建立在个人自行申报基础上的，要求税制本身能够较为充分地体现公平正义、纳税人有较高的纳税人意识、税务机关有较强的技术和征管能力，这些条件我国目前还都不大具备，近年来个人申报，以分类综合所得税制作为过渡，实在是一个不得已的选择。
为了推进税制由分类向综合与分类型税制过渡，可以先把工薪所得、个体工商户生产经营所得、承包承租经营所得、劳务报酬所得、财产租赁所得、财产转让所得、偶然所得和其他所得等综合成为八个课税项目，其中的“个体户生产经营所得”，因已包含个人投资者开办独资、合伙企业的所得，可改为“生产经营所得”。列为分类课税的稿酬所得、特许权使用费所得以及利息、股息、红利所得等三项，其中的“稿酬所得”属于著作权所得，可并入“特许权使用费所得”。
如此设计，就囊括了公民个人的大部分所得，形成经常性的个人收入项目，为将来逐步过渡到完全的综合所得税制创造必备的条件。
个税改革呼唤公平
降低边际税率、调整税率级距的选择是对的，这个问题的重要性一点也不亚于免征额的调整。自上世纪80年代以来，美国等西方国家和不少发展中国家，为了刺激人们工作、投资、储蓄的积极性，大幅度降低了最高边际税率。例如，美国的个人所得税1915年边际税率只有7%，由于战争的原因，1944年提高到创纪录的94%，20世纪80年代以后步步下降，2006年降到35%，“经济合作与发展组织”国家个人所得税的最高平均税率则降低到35.85%。
目前我国工薪所得最高边际税率显得过高，导致我国个税的平均税率明显高于欧美及许多发展中国家，也大大高于中国香港和台湾地区，既不利于刺激个人工作的积极性，也不利于应对国际人才争夺战。既然如此，不如把税率降下来。比如，以现行超额累进税率表为基础，参考企业所得税25%的税率水平，可将现行45%的最高边际税率也降至25%左右。
我国已经意识到九级超额累进级差过多的问题，正在做相应调整。两次世界大战期间，所有西方国家均实行了多级累进税率，有的多达数十级。但是，进入20世纪80年代以来，在税率大幅度下降的同时，税率级距也明显减少，“经济合作与发展组织”有16个国家的税率级距平均从10级以上减少到不足6级。其中英国从10级减少到两级，欧洲和西亚多个国家甚至实行了单一税率。在我国，有个五级左右的税率表也就够用了。
税制中原有的一些比较特殊的规定，还可以根据实际情况继续执行。例如，对个人提供专利权、商标权、著作权、非专利技术以及其他特许权的使用权取得的所得，20%的税率水平不算很高，可继续维持。再如，为了鼓励私人投资，对利息、股息、红利等所得，也可维持原有20%的税率。也就是说，个税的“分类”与“综合”相结合的混合税制里面分类部分的税率，大体上都可以实行20%的税率。
还应该看到，就是实现了分类综合所得税制，也并不标志着个人所得税制改革的完成，我国个人所得税制改革的最终目标应该是实行综合所得税制，即按纳税人的综合所得确定累进税率的档次，因为在所有税制类型中，只有综合所得税制最能体现量能负担和公平的原则。为了达到这个目标，我国应实行真正的金融实名制，建立个人收入的信用化体系，推广信用证和个人支票制度，建立对个人收入、支出的结算信息系统。在这个前提下，将纳税人所有的收入都归并在一个身份证或税务号码下面——所有金融方面的信息在金融机构的电脑里都能够顺利而准确地查到，这才能形成“综合”成为个人所得税的计税依据，改变对高收入人群“无效调节”的现状。这也是实现税收公平的必要前提。
此外，我国还应该致力于构建调节收入分配的一揽子税收体系。与此同时，要大力进行税制结构的改革，降低流转税(增值税、消费税等)的比重，提高所得税类的比重，最终形成与发达国家相近的、以所得税为主体税种的税制体系。将来条件具备了，还可以进一步向单一税制发展，像今天的俄罗斯和其他一些欧洲国家那样。当然，这是个巨大的工程，可能需要经历数年甚至数十年的时间才能变成现实。
(作者系天津财经大学教授)
税收对个人收入的调节是一个系统工程，而不能仅仅依靠个人所得税。调节收入分配的一揽子税制应包括社会保障税或缴费、个人财产(不动产)税、遗产与赠与税等、资本所得税以及福利税等。
